Lucha contra el terrorismo internacional: no solo del uso de la fuerza pueden vivir los Estados

• Author: Ana Salinas De Frías
• Position: Catedrática de Derecho internacional público y Relaciones Internacionales. Universidad de Málaga
• Pages: 229-252

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1. Introducción

Los atentados terroristas de septiembre de 2001 contra diversos objetivos en Estados Unidos dejaron patente, si no la muerte de una forma de terrorismo practicada hasta entonces, sí su transformación en un fenómeno residual, igualmente condenable, y el paso a una forma de terrorismo transnacional global nueva no solo en su operativa sino también en su concepción, con nuevas formas de financiación, cada vez más estrechamente ligadas a la criminalidad organizada internacional, y con afán de justificación en una pseudo

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guerra de civilizaciones¹. Es precisamente como consecuencia de algunos aspectos que esta globalización entraña, que la eficacia de los instrumentos convencionales existentes en materia de terrorismo para dar respuesta a esta escalada de violencia se ha visto hoy día muy limitada.

Al hilo de este tipo de ataques contra la sociedad internacional en su conjunto, y de las respuestas que los mismos provocaron —no siempre acordes con las obligaciones internacionales asumidas por los Estados—, centenares, si no miles de páginas, fueron escritas en las publicaciones científicas más prestigiosas analizando la afección de los pilares básicos del Derecho internacional². La reflexión teórica sobre estos aspectos fue amplia, variada y profunda, y esta misma Revista consagró un número cuasi monográfico ese mismo año específicamente al tema³.

Desde aquellos atentados hasta 2016 se han sucedido centenares de ataques terroristas en todo el mundo⁴. Coetáneamente, el Derecho internacional

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ha trabajado tanto a nivel universal como a nivel regional para proveer a los Estados de instrumentos jurídicos más útiles y contundentes en su lucha contra una lacra escurridiza y camaleónica que ha demostrado una gran capacidad de adaptación para contrarrestar la progresiva eficacia de los medios empleados.

El papel del Derecho internacional para ordenar una cada vez más necesaria y urgente cooperación internacional a nivel político, institucional y, por supuesto, jurídico, se reclama con más fuerza y plantea algunos interrogantes cruciales adicionales a aquellos que se han venido analizando desde 2001:
1) de qué instrumentos jurídicos dispone el ordenamiento internacional en el plano universal para responder a una amenaza que presenta una profunda mutación tanto en su propia concepción como en los medios de comisión material y qué eficacia tienen estos; 2) la esterilidad del recurso sistemático de los Estados al uso de la fuerza de forma unilateral o incluso multilateral, pero con dudoso respeto de los límites establecidos por el ordenamiento jurídico internacional; 3) el discutible rescate de alguna propuesta histórica como solución al actual estado de cosas; 4) qué podría añadir a esta lucha un mejor y más exhaustivo uso de los instrumentos que articulan la cooperación penal internacional y la lucha contra la criminalidad organizada y otras actividades ilícitas internacionales.

2. Los convenios internacionales universales existentes en materia de lucha contra el terrorismo: una aproximación clásica que condiciona su efectividad

Resulta una convicción ampliamente extendida que de la misma forma que Al Qaida obtuvo su consagración mundial como grupo terrorista líder tras los ataques del 11/S y que controló durante años el mapa de ataques de este cuño a nivel mundial, sucediéndose estos en paralelo a las ocupaciones de Iraq y de Afganistán, el Daesh ha logrado no solo sustituir en el liderazgo mundial a dicha asociación criminal, retroalimentándose también en este caso de un conflicto armado como el de Siria y los vacíos de poder creados por este⁵, sino incluso superarla con creces, en la medida en que ha consegui-

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do una base territorial propia en absoluto desdeñable⁶ y en la que ha desplegado una estricta y jerarquizada organización política emulando a un Estado moderno obviamente no democrático⁷; se ha dotado de una población propia recurriendo incluso a tácticas que podrían considerarse como genocidas respecto de las eliminación en el territorio bajo su control o «territorio del Estado» ciertas minorías religiosas como la yazidí⁸; y se ha dotado de fuentes de financiación propias e independientes en estrecha colaboración con viejas y nuevas formas de criminalidad organizada transnacional⁹.

Además, el despliegue de medios técnicos del que ha hecho gala esta asociación criminal para su propaganda y su experto uso de las nuevas tecnologías de la comunicación y la información (TICs) han contribuido no solo a su fortalecimiento y estabilización, sino a multiplicar el reclutamiento de terroristas. Con la llamada a la yihad global¹⁰, fenómenos como el reclutamiento pasivo, el autoadiestramiento o autorradicalización, así como la aparición de los llamados foreign terrorist fighters, han hecho que en toda estrategia política o jurídico-legal antiterrorista la lucha contra la radicalización y sus causas se haya convertido en un objetivo prioritario a tratar.

Pero lo cierto es que los tratados internacionales universales existentes actualmente en materia de lucha contra el terrorismo¹¹ presentan de forma

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sistemática varias limitaciones que constituyen, en nuestra opinión, un freno en su efectividad a día de hoy¹².

2.1. Privilegiando la represión en detrimento de la prevención

La primera de las circunstancias que frenan la eficacia de los convenios universales en materia de terrorismo deviene del hecho de que estos pongan el acento en la represión del terrorismo —lo que significa una acción ex-post— en lugar de en la prevención, haciendo escasa o nula referencia a las causas profundas conducentes al terrorismo internacional.

Si en un principio los convenios en cuestión prácticamente no hacían mención al contexto o las causas conducentes al terrorismo internacional, dado también lo escueto de los textos y lo técnico del tratamiento de estas situaciones, en cambio sí se incluyó una cierta relación entre las ofensas terroristas y las relaciones pacíficas y cooperativas entre las naciones y los principios de la Carta de las (NU) en algunos convenios posteriores, de donde cabe deducir que a partir de aquí el objetivo genérico perseguido por estos tratados fue más amplio, incluyendo también la lucha por la erradicación de las causas subyacentes al terrorismo internacional.

Sin embargo, es muy revelador que esta referencia haya desaparecido a medida que el fenómeno terrorista se ha globalizado. Así, el Convenio para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas¹³ ha obviado toda mención a otro tipo de medidas de acompañamiento, como también lo ha hecho el Convenio para la represión de la financiación del terrorismo¹⁴; el

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Convenio para la represión de los actos de terrorismo nuclear¹⁵; o el citado Protocolo de Beijin de 2010, que ni en su breve Preámbulo ni en su articulado contiene referencia parecida alguna¹⁶. Y ello a pesar de que la AGNU haya establecido expresamente como el primero de sus pilares básicos en la acción contra este en su Estrategia Global contra el Terrorismo desde 2006 hasta nuestros días las «Medidas para hacer frente a las condiciones que propician la propagación del terrorismo»¹⁷.

Este tratamiento del problema obviando cualquier mención en este sentido es significativo y no parecería justificarse más que, si acaso y dudosamente, por el hecho de que los recientes atentados terroristas, de una gravedad y magnitud desconocida anteriormente, hayan sido reivindicados por otro tipo de grupos terroristas que nada tienen que ver con toda lucha de liberación nacional o colonial¹⁸, lo que en todo caso no es óbice para su desaparición, pues mucho tiene ello que ver con el creciente fenómeno de radicalización terrorista que se vive a nivel mundial.

Lo extraño no es solo la ausencia en sí en estos convenios, sino el mismo silencio al respecto en instrumentos posteriores a los ataques del 11/S¹⁹, cuando no solo se ha globalizado el fenómeno terrorista, sino que el propio Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU) ha actuado ya de forma sistemática, desde el establecimiento del «emirato» por los talibanes en parte

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del territorio afgano y la amenaza que ello suponía, basándose en el Capítulo VII de la Carta de UN, estableciendo a partir de entonces una relación directa entre el terrorismo y el mantenimiento de la paz y la seguridad inter-nacionales²⁰.

2.2. Obligatoria mejora de los medios de cooperación previstos en los convenios universales

La segunda circunstancia a tomar en cuenta, y resultado directo del reiterado fracaso de las soluciones puramente represivas, es la necesidad de una cada vez mayor cooperación entre los Estados en esta materia que se constata por la globalización del fenómeno terrorista²¹. Evidentemente esta puede alcanzar formas muy especializadas en caso de convenios altamente técnicos donde las conductas a combatir son especialmente complejas, como es el caso del Convenio para la represión de la financiación del terrorismo o el Convenio para la represión de actos de terrorismo nuclear. En cualquier caso, hay un núcleo de acciones represivas cooperativas entre las partes...