La lucha contra el terrorismo en la Union Europea: evolución reciente.

• Author: Peidro Cid, Vanesa

En el contexto de la Unión Europea, la lucha contra el terrorismo adquiere un carácter especial, por la permeabilidad de las fronteras a que da lugar la libertad de circulación de las personas. El espacio europeo integrado debe ir acompañado de mayores esfuerzos en común, lo que se traduce en una abundante labor legislativa en el ámbito comunitario. La seguridad es, por lo tanto, tina de las principales preocupaciones de los ciudadanos y de los gobiernos europeos. Sin embargo, la legislación debe respetar los principios fundamentales del derecho comunitario, basado en el Estado de derecho v en los derechos humanos. En este sentido, la labor fiscalizadora del Tribunal de Justicia de las Comunidades ocupa un papel central ya que garantiza el respeto del derecho comunitario. La lucha contra el terrorismo en el ámbito comunitario escapa pues de la competencia exclusiva de los Estados y se caracteriza por una mayor complejidad.

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La Unión Europea es el proyecto de integración más avanzado existente en este momento por el cual se crea un espacio común en que los individuos gozan de libertad de circulación. Esta libertad fundamental de que disfrutan los ciudadanos europeos tiene como consecuencia necesaria una pérdida de control de los Estados sobre el movimiento de las personas a través de las fronteras y, por ende, una pérdida de su soberanía sobre algunas materias relacionadas con la seguridad intracomunitaria.

La pérdida de soberanía o de control sobre las fronteras provoca en los ciudadanos una creciente sensación de inseguridad, agravada por los recientes atentados terroristas en Madrid y Londres y por la persistencia de la amenaza terrorista en otros países. El avance de la integración europea se percibe, por los ciudadanos, como una mayor permeabilidad de las fronteras y, por lo tanto, como una merma de eficacia en la lucha contra el terrorismo. Entre otras razones, la amenaza terrorista ha sido, sin duda, uno de los miedos que está frenando la voluntad integracionista de los ciudadanos europeos y, por lo tanto, ha contribuido al rechazo de la Constitución europea (1).

LA UNIÓN EUROPEA Y LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

La libertad de circulación de las personas, que forma parte de las libertades fundamentales del Mercado Común Europeo, viene acompañada de medidas que permiten combatir más eficazmente ciertas amenazas como el terrorismo. Así, el Tratado de la Unión Europea establece como objetivo > (2). De esta forma se asegura que la pérdida de control sobre las fronteras no afecte negativamente la seguridad de los Estados. El Tratado continúa diciendo que > (3).

Después de la creación del espacio común europeo mediante el Acta Única Europea, en 1986 se inició la cooperación en el ámbito de la seguridad y la lucha antiterrorista. La lucha contra el terrorismo ha formado parte de las preocupaciones principales de los Estados miembros desde la década de los setenta (4). Sin embargo, las medidas adoptadas se situaban en la esfera estrictamente intergubernamental, en particular a través de decisiones comunes y convenciones (5). El carácter intergubemamental chocaba con dos obstáculos mayores: en primer lugar, la toma de decisiones resultaba paralizante debido a que debían ser tomadas por consenso; en segundo lugar, la competencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se excluía en estas materias.

Un paso importante se dio en 1999 con la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, por el que se comunitariza una parte importante de las competencias relacionadas con la lucha antiterrorista. En este sentido, se inscribe el Título IV sobre >. A pesar de estas innovaciones, los Estados conservan una parte importante de las competencias en materia antiterrorista ya que siguen existiendo el segundo pilar, que contiene la política de defensa y seguridad, así como el tercer pilar, que contiene las políticas relacionadas con el espacio de libertad, seguridad y justicia. Estas materias siguen estando dentro del ámbito soberano nacional aunque con ciertas limitaciones, en especial, una competencia, aunque muy limitada, de control por parte del Tribunal de Justicia sobre los actos emanados en éste ámbito (6). Esta limitación no tiene consecuencias meramente formales: por un lado la cooperación europea en el ámbito del terrorismo ha ido en aumento y, por lo tanto, los actos comunitarios en esta materia; por el otro, estos actos quedan fuera del control de una instancia comunitaria, lo cual tiene consecuencias graves ya que cada vez eran más los actos excluidos.

Los Estados miembros de la Unión han utilizado este foro para adoptar un elevado número de actos que les permiten colaborar en la lucha contra el terrorismo. Esta colaboración se ha visto acrecentada, en especial, después de los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001.

Poco después de esta fecha, se aprobó el Plan de acción en materia de terrorismo del 21 de septiembre del 2001 (7) y el 13 de junio del 2002 se adoptó una Decisión marco relativa a la lucha contra el terrorismo (8). Esta última tiene como objetivo armonizar las legislaciones nacionales y establecer una definición común de los elementos que componen el delito de terrorismo. Este objetivo permite una colaboración policial y judicial más eficaz contra el terrorismo, ya que una noción común de lo que este constituye permite aplicar más fácilmente los convenios de extradición y las medidas de reconocimiento mutuo de las sentencias.

Las medidas que facilitan la extradición entre los Estados miembros sirven para evitar que los terroristas aprovechen la libertad de circulación dentro del espacio comunitario como forma de asegurar su impunidad. Al respecto, en 1996 los Estados miembros adoptaron un Convenio (9) por el que se establece el principio según el cual los Estados accederán a las solicitudes de extradición de un presunto terrorista presentadas por otro Estado a fin de que este pueda ser juzgado por el delito cometido (10). Se establecen, pues, medidas que facilitan la extradición de presuntos terroristas y se despolitiza el delito de terrorismo (11). Los Estados deben, sin embargo, gozar de un acuerdo sobre los elementos que constituyen el delito de terrorismo.

La culminación de la cooperación judicial en el ámbito de la extradición se ha producido con la entrada en vigor de la Decisión marco 2002/584/JAI del Consejo, del 13 de junio de 2002 (12), relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros. Esta orden tiene por objeto sustituir el sistema de extradición, permitiendo a las autoridades judiciales nacionales reconocer automáticamente las solicitudes de entrega de una persona presentada por un juez de otro Estado miembro. Esta decisión entró en vigor el 1 de enero de 2004 y ha permitido que las demandas de entrega de un Estado a otro se reduzcan a plazos que fluctúan entre 13 y 43 días.

Más recientemente se han adoptado medidas de cooperación penal y de cooperación judicial por conducto de dos agencias comunitarias: Europol (13) y Eurojust (14). La Oficina de Policía Europea o Europol fue establecida por un Convenio entre los Estados miembros en 1995, que entró en vigor en 1998. Europol tiene como finalidad mejorar la coordinación entre las policías europeas, principalmente por el intercambio de informaciones, entre otros, en el ámbito de la lucha contra el terrorismo. Eurojust, por otra parte, fue creada en 2002 con el fin de mejorar la cooperación judicial para una lucha más eficaz contra la criminalidad transnacional. La cooperación de Eurojust se centra en las investigaciones que se lleven a cabo dentro de la Unión Europea.

Ambas agencias europeas, pueden usar de forma errónea datos personales dentro de la lucha contra el terrorismo. Existe pues la posibilidad de causar un perjuicio a individuos y, al formar parte estas materias del tercer pilar, quedan excluidas del control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Entre las medidas que han causado mayores reacciones están las relativas al embargo preventivo de bienes de personas y grupos terroristas. Estas medidas fueron adoptadas a fin de frenar los recursos que permiten financiar las actividades terroristas. Las primeras medidas fueron introducidas por la Posición común 1999/727/PESC relativa a las medidas restrictivas contra los talibanes (15). Esta Posición común fue adoptada para dar cumplimiento a la Resolución 1267 (1999) del Consejo de Seguridad (16). El artículo 2 de esta Posición común ordena la congelación de los fondos y recursos financieros de que disponen los talibanes en el extranjero. El Reglamento 333/2000 (17), adoptado por el Consejo, estableció una lista de personas físicas y jurídicas contra las cuales se tomaron medidas de embargo de sus bienes.

Estas medidas han sido reiteradas y reforzadas por la Posición común del 26 de febrero de 2001, 2001/154/PESC (18) y el Reglamento 467/2001 del 6 de marzo del 2001 (19), que derogaba el anterior Reglamento. En virtud del artículo 2 de este último >. Este anexo incorporaba la lista de personas confeccionada por el Comité.

Por otra parte, después de los atentados del 11 de septiembre se amplió el ámbito de aplicación ratione personae de las medidas restrictivas. El Consejo adoptó el Reglamento 2580/2001 relativo a la adopción de medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y, posteriormente, la Decisión 2002/334 del Consejo, de 2 de mayo de 2002 (20), por la que se establece una lista de personas.

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