La lucha contra el terrorismo internacional después del 11 de septiembre de 2001

Autor:Consuelo Ramón Chornet
Cargo:Profesora titular de Derecho Internacional Público Universitat de València
Páginas:273-288
RESUMEN

I. Introducción.-II. La interpretación de los hechos del 11 de septiembre de 2001.-III. Sobre la adecuación y legitimidad de la respuesta desde el derecho internacional. 1. Legitima defensa y guerra justa. La operacion libertad duradera. 2. Sobre las consecuencias de la guerra contra el terrorismo internacional.

 
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I. Introducción. Perplejidad. Impotencia. Anomia. Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, pero también la respuesta encabezada por los EEUU, desde su primera etapa 1, han alterado buena parte de las reglas básicas del Derecho Inter- nacional y han contribuido a crear una situación internacional que se caracteriza por esos rasgos. Como ha escrito E. Garzón, «la reacción unánime de desconcierto y espanto... no se corresponde con una interpretación única de las causas de estos hechos, de las estrategias adecuadas para evitar su reiteración, y mucho menos existe consenso acerca de cómo definir el terrorismo» 2. La consecuencia más visible es la dificultad para formular un análisis adecuado, una incapacidad que es sólo paralela a la confusión producida por esa respuesta. Probablemente influye también la toma de conciencia de que un problema que, aun reconocido como muy grave, se consideraba al menos bajo cierto control -el terrorismo internacional-, estalle de nuevo con una intensidad y gravedad que no habíamos sabido prever 3. Ahora parece más claro que nunca que el siglo que comenzó con la caída del muro es un mundo más imprevisible y vulnerable, en el que la vieja noción de seguridad debe ser reformulada. Quizá haya sido Ulrich BECK, el sociólogo y politólogo alemán, quien haya descrito con mayor acierto ese rasgo de anomia que afecta sobre todo a la perspectiva del Derecho internacional: «el 11 de septiembre significará muchas cosas en la historia de la humanidad y, entre ellas, el fracaso el silencio del lenguaje ante este acontecimiento. Palabras como "guerra", "crimen", "enemigo", "victoria", "terrorismo" son, como decía von Hofmansthal, conceptos que se deshacen en la boca como hongos pútridos... son conceptos zombies, conceptos que han muerto pero que siguen rigiendo nuestro pensamiento y nuestra acción» 4. En el mismo sentido, para plantear que una nueva realidad postula ante todo una nueva legalidad con la que no contamos, se pregunta Carlos FUENTES si carecemos de la inteligencia jurídica y diplomática para responder a este desafío 5. Porque el desafío para el Derecho internacional es de una envergadura que resulta difícil exagerar. Nos plantea una primera interrogante, aunque quizá sería mejor decir una perplejidad genuina ¿qué es lo que ha pasado el día 11 de septiembre?, frente a la que probablemente habría que responder parafraseando a Ortega que nuestro problema es que no sabemos lo que nos ha pasado. Dicho de otro modo, jurídicamente hablando, y muy concretamente desde el punto de vista del Derecho internacional, la primera dificultad es que no nos ponemos de acuerdo sobre la calificación de esos hechos. Si eso es así, se comprende a su vez la dificultad de la segunda cuestión: ¿tenemos medios jurídicos para responder a esa amenaza? Dicho en otros términos, aunque nos pusiéramos de acuerdo en definir desde el punto de vista jurídico los acontecimientos, ¿son suficientes los medios de los que dispone el Derecho internacional para afrontarlos? Por ejemplo, aunque admitamos que se trata de una nueva forma de ataque terrorista, casi todos los analistas que se han ocupado de esta cuestión coinciden en señalar que la respuesta del Derecho es la clave y que la militarización constituye más un riesgo que una solución, sobre todo porque la amenaza de contaminación de las libertades, de debilitamiento del Estado de Derecho, parece más que verosí-mil. Pero, en ese caso, la cuestión decisiva es, insisto, saber si el Derecho dispone de los medios que permitan confiar en la eficacia de su intervención, en particular por lo que se refiere al Derecho internacional: ¿basta con el arsenal de convenios internacionales hoy disponible, es decir, cuenta el Derecho internacional con instrumentos eficaces en esa tarea? Lo más preocupante, con todo, es que no se trata sólo del terrorismo internacional. Las dificultades no nacen sólo del descubrimiento de que el terrorismo internacional cobra dimensiones globales e insospechadas, pues el desarrollo de los acontecimientos, no sólo en el plano militar, sino en el diplomático y también en el orden jurídico interno e internacional, no cesa de plantear nuevos interrogantes: ¿estamos ante un supuesto de legítima defensa? Y si esto es una guerra, ¿cómo se ha declarado? ¿quiénes son las partes en ella? ¿se trata, como se ha dicho, de una guerra que enfrenta a la civilización y la democracia contra la barbarie? ¿es un conflicto de civilizaciones? ¿Hay que hablar, con KALDOR, de nuevas guerras o de guerras red como propone CASTELLS? y en ese caso, ¿cómo debe afrontarlas el Derecho internacional? ¿rigen las reglas del Derecho internacional humanitario? ¿cuál es el papel de las instituciones de la Organización de las Naciones Unidas, cuál el de la OTAN? Todo ello nos obliga a volver al análisis de Beck: al hecho de que buena parte de las herramientas básicas, de los mecanismos que soportan el sistema colectivo de seguridad con el que se ha tratado de evitar el «flagelo de la guerra», han quedado desvirtuados, si no vaciados de contenido: nuestro lenguaje fracasa ante la realidad, y eso es particularmente cierto para el lenguaje jurídico internacional, aunque es cierto que, como declarara K. ANNAN al inaugurar la reunión extraordinaria de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, «comprendo que son necesarias las precisiones legales, pero déjenme decirles que sobre todo hay una gran necesidad de claridad moral». Es evidente que en los límites de una nota como ésta no es posible plantear todas esas cuestiones. Me limitaré a examinar algunos de los problemas más evidentes de legalidad y legitimidad internacional en la respuesta frente al terrorismo a partir del 12 de septiembre, articulados en torno a las dos interrogantes que acabo de formular. II. La interpretación de los hechos del 11 de septiembre de 2001. La primera pregunta que debemos formularnos es cómo interpretar los acontecimientos del 11 de septiembre. Me refiero a su significado jurídico internacional, más allá incluso de su significación política. Por descontado, el análisis de esos hechos desde el punto de vista politológico, sociocultural y económico, incluso de psicología social, es imprescindible, pero no puede ser abordado aquí 6. Me ceñiré a lo que nos interesa, que es sobre todo su calificación normativa, porque esa calificación constituye a su vez la clave de la respuesta a la segunda pregunta que hay que plantearse inexcusablemente, la que abordaré en el apartado siguiente 7. La cuestión a elucidar es, por tanto, cómo calificar ese ataque, es decir, si se trata de una declaración de guerra -como ha interpretado EEUU-, o bien un ataque terrorista, si bien uno particularmente grave, cuyas tremendas consecuencias (más allá del resultado de destrucción en las Torres Gemelas y en el Pentágono) no habrían podido ser previstas en sus últimos términos si siquiera por sus propios autores. Indiscutiblemente, los ataques han conseguido lo que pretendían: sembrar el terror y llamar la atención sobre su «causa», sobre lo que se ha llamado con acierto «globalización de la rabia», concretada en la denuncia del doble rasero con el que se trata por parte de la comunidad internacional la situación en Palestina, pero también, las paradojas a propósito de Pakistán o Arabia Saudí. De la misma decisión del ataque, de la forma en que es llevado a término y del Estado víctima, se deduce una clara decisión de luchar contra el país más poderoso e influyente del mundo, y, sin duda, representante cualificado de la civilización occidental o mejor, del desarrollo económico o proceso de globalización dominante. Hasta ahí podemos hablar de un ataque terrorista, por grave que sea. Pero nadie puede ignorar que las consecuencias del ataque desbordan cualquier previsión, incluida la de sus autores: una cosa es la intención que guiara a los que lo planearon, otra los resultados que de hecho han conseguido y, sobre todo, una tercera, imprevisible, las consecuencias que han provocado, consecuencias que ya no están bajo el control de los terroristas y quizá tampoco de quienes responden a ellos. Lo que parece cada día más claro es que la vida, incluso cotidiana de todos nosotros se ha visto afectada por una secuela de alcance imprevisible, y es el reconocimiento de que frente a ese tipo de ataques las nociones de defensa y seguridad se resquebrajan. Esa conciencia de vulnerabilidad, cuya prevención constituye la razón de ser de todos los Estados -no sólo los EEUU- y de la propia comunidad internacional o, para ser más exactos, de la Organización de las Naciones Unidas, difícilmente podrá ser corregida. Por eso, la extensión global de lo que el profesor N. BIRNBAUM llamó, en un artículo publicado al día siguiente de los atentados, el «traumatismo de nuestra vulnerabilidad» 8, inaugura probablemente una nueva era. Como todo acontecimiento decisivo, puede ofrecer una oportunidad para cambios positivos, pero sin duda comporta riesgos y no es el menor, como estamos comprobando en estos meses, el giro hacia una lógica autoritaria en la que la razón de Estado, la «razón de los Estados» vuelva a convertirse en el principal argumento y así, por ejemplo, el escudo de la soberanía estatal que empezaba a resquebrajarse en la tensión con la primacía de los derechos humanos, recupere su mejor bruñido. La novedad del ataque terrorista, así identificada, lleva consigo en primer lugar una consecuencia de enorme trascendencia: su magnitud y profundidad y la magnitud y profundidad de la amenaza que abren respecto al futuro, es tal que pone en cuestión el núcleo mismo de la existencia de los Estados y por ello la reacción frente al peligro puede presentarse en términos de prioridad absoluta, pues se hace necesario protegerse a toda costa. Y junto a esa primera consecuencia, otra, de carácter ideológico, político, que, como la primera, acaba revirtiendo sobre la dimensión jurídica: la amenaza va más allá de un...

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