Luces y Sombras en el documento final de la Cumbre Mundial 2005

• Author: Xavier Pons Ráfols
• Pages: 1128-1137

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1. Los pasados días 14 a 16 de septiembre de 2005 se celebró en Nueva York, en la sede de la ONU, una reunión plenaria de alto nivel de la Asamblea General con participación de Jefes de Estado y de Gobierno. Esta reunión debía servir para evaluar el cumplimiento de los compromisos adoptados en la Declaración del Milenio del año 2000, el seguimiento integrado de las propuestas, planes de acción y consensos políticos surgidos en el gran ciclo de Conferencias internacionales de los años noventa y, finalmente y como corolario de todo ello, la concreción de estos compromisos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con metas y objetivos alcanzables para el año 2015. La insistencia del Secretario General llevó a que la Cumbre fuera más allá de lo que sería, estrictamente, la evaluación del cumplimiento de la Declaración del Milenio, pues acabaría confluyendo con otro proceso paralelo, que viene de lejos y del que se ha ocupado el actual Secretario General desde el inicio de su mandato en 1997, el de la reforma o renovación de las Naciones Unidas. Se generaron así unas excesivas expectativas para lo que es la realidad política internacional existente; de ahí la frustración que muchos sintieron por los pobres resultados de la Cumbre Mundial 2005.

   Para analizar los resultados de esta Cumbre voy a abordar, en primer lugar, los antecedentes que conducen a esta Cumbre Mundial y a estas altas expectativas. En segundo lugar, me ocuparé del arduo y tenso proceso político y diplomático de negociación del documento finalPage 1129 que acabó emanando de la Cumbre. Abordaré, posteriormente, una rápida y sumaria panorámica de los principales aspectos del contenido de este documento final.

2. No hay duda de que, tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 y tras la guerra de Irak el escenario político y el papel de las Naciones Unidas son objeto de distintas valoraciones. Como decía el Secretario General en su Informe sobre la aplicación de la Declaración del Milenio de 2003 (Documento A/58/323), en el ámbito de la paz y la seguridad «el consenso expresado o implicado en la Declaración [del Milenio] parece ahora menos sólido de lo que era». Además de señalar que los consensos resultaban menos sólidos de lo que eran, el Secretario General concluía afirmando que «se debe proceder a la reforma del Consejo de Seguridad a fin de que esté en condiciones de encarar la cambiante naturaleza de los conflictos y los nuevos desafíos a la paz y la seguridad», ya que, sin duda, la composición del Consejo de Seguridad «está en agudo contraste con las realidades geopolíticas del siglo XXI». En definitiva, a juicio del Secretario General, nos hallábamos -y nos hallamos- ante una encrucijada, tan decisiva como la de 1945, cuando se fundaron las Naciones Unidas.

   A la expresión de esta percepción se añade de manera obvia que fue la fractura provocada en el Consejo de Seguridad en relación con la guerra de Irak y, de manera más general, las profundas divisiones que habían surgido entre los Estados miembros sobre la naturaleza de las amenazas a la seguridad colectiva y en relación con la justificación o no de usar la fuerza para afrontar estas amenazas, lo que condujo al Secretario General Kofi Annan a proponer y designar a un grupo de alto nivel de personas eminentes al que encomendó que proporcionara una visión amplia y colectiva sobre la manera de avanzar hacia la solución de los delicados problemas que situaban a las Naciones Unidas en un momento tan crítico y decisivo. Este amplio enfoque contagiaría los preparativos de la Cumbre de tal manera que los objetivos esperables de la Cumbre se ampliaban sustancialmente para acabar girando entorno de los principales ejes de la agenda internacional y de una reforma en profundidad de las Naciones Unidas. El Informe de este Grupo de Alto nivel sobre las Amenazas, los Desafíos y el Cambio fue hecho público el 2 de diciembre de 2004, bajo el título «Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos» (Documento A/59/565).

   La tesis principal del Informe residía, a mi juicio, en la necesidad de buscar un concepto nuevo y más amplio en relación con la seguridad colectiva. En la perspectiva del Secretario General, y para los autores del Informe, se trataba de definir un consenso en materia de seguridad que tuviera en cuenta que no sólo las guerras de agresión entre Estados eran una amenaza a la seguridad colectiva, como se podía colegir en el contexto de 1945 cuando se crearon las Naciones Unidas. Sesenta años después de su creación y con la evolución y los cambios experimentados por la sociedad internacional es indudable que hoy día las amenazas son múltiples y diversas. Así, con una vocación lo más «ecunémica» posible (como dice Boisson de Chazournes, L.: «Rien ne change, tout bouge ou le dilemme des Nations Unies. Propos sur le rapport du Groupe de personnalités de Haut Niveau sur les menaces, les défis et le changement», Revue Générale de Droit International Public, 2005.1, p.150), el Grupo de Alto Nivel pretendía aprehender las amenazas en su conjunto, y así se refería a amenazas como la pobreza, las enfermedades infecciosas, la degradación del medio ambiente, la guerra y violencia internas, la proliferación y el posible uso de las armas nucleares, radiológicas, químicas y biológicas, el terrorismo o la delincuencia transnacional organizada.

   En este carácter nuevo, pero, sobre todo, ecunémico e interrelacionado, de la naturaleza de las amenazas, reside el hilo conductor del Informe y la perspectiva de que ni los Estados ni las instituciones de seguridad colectiva se han adaptado a los cambios en la naturaleza de las amenazas. De ahí la necesidad, plasmada en el Informe, de un sistema de seguridad colectiva sostenible y digno de crédito, que debería ser eficaz, eficiente y equitativo y, por tanto, objeto de reformas. Y el punto de partida de este sistema había y habrá de ser, necesariamente, la acción preventiva. Acción preventiva en materia de desarrollo, de lucha contra la pobreza y contra lasPage 1130 enfermedades infecciosas y la degradación ambiental; porque ayudar a los Estados a prevenir o remediar el deterioro de la capacidad estatal resulta crucial para hacer frente a todo tipo de amenazas. Y esta acción preventiva, que puede enmarcarse en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, precisa, inexcusablemente, mayores recursos, más iniciativas y una acción decidida. Esta ampliación de los términos de la agenda en el Informe del Grupo de Alto Nivel incidió en las expectativas que se generaban ante la Cumbre Mundial, que se venía preparando desde mayo de 2004 (Resolución 58/264 de la Asamblea General, de 6 de mayo de 2004).

3. Sin embargo, el punto álgido de estas expectativas y de sus urgencias históricas vino marcado por el Informe presentado por el Secretario General el 21 de marzo de 2005 y titulado «Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos» (Documento A/59/2005, completado particularmente con dos adiciones: la del Documento A/59/2005/Add.1, con una nota explicativa sobre el propuesto Consejo de Derechos Humanos; y la del Documento A/59/2005/Add.2, con una nota explicativa en relación con la propuesta Comisión de Consolidación de la Paz). El Informe constituye, sin duda, uno de los hitos fundamentales de la labor de Kofi Annan y puede ser también la culminación de la actividad del Secretario General, al que le quedaba, en aquel momento, poco más de un año y medio de mandato y que ha sido objeto, en los últimos tiempos, de importantes ataques a cuenta de su crítica posición en relación con la guerra de Iraq y de las implicaciones, de gestión y de índole personal, que le están generando las investigaciones relativas a lo que se conoce como el escándalo del Programa Petróleo por Alimentos. De ahí que, aunque estuviéramos ante un Informe de gran importancia, en un momento que el Secretario General consideraba que constituía una auténtica oportunidad histórica para que «en todas partes los seres humanos estén más seguros, sean más prósperos y tengan mejores posibilidades de gozar de sus derechos fundamentales» (párr. 1 del Informe), ni estaba ni está tan claro que Kofi Annan pudiera llevar adelante sus propuestas y pueda liderar el necesario proceso de reforma y fortalecimiento de las Naciones Unidas.

   En este sentido, el Informe del Secretario General fue más allá de lo que sería, estrictamente, la...