Luces y sombras en el devenir del empleo público en Costa Rica

• Author: Jimmy Bolaños González/Hansel Arias Ramírez
• Profession: Licenciado en Derecho Universidad Autónoma de Centro América (UACA)/Licenciado en Derecho Universidad de Costa Rica
• Pages: 47-84

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LUCES Y SOMBRAS EN EL DEVENIR DEL EMPLEO

PÚBLICO EN COSTA RICA

Jimmy Bolaños González1

Licenciado en Derecho

Universidad Autónoma de Centro América (UACA)

Hansel Arias Ramírez2

Licenciado en Derecho

Universidad de Costa Rica

«El más poderoso de todos los objetos de aprendizaje para que el

que lo aprende se haga mejor deberían ser las leyes promulgadas, si

realmente están correctamente hechas».

Platón, Las Leyes (XII).

1. INTRODUCCIÓN

La construcción histórica de las instituciones jurídicas es un proceso que

responde a necesidades políticas, sociales y culturales propias de la idiosin-

crasia de cada país y a la correlación de fuerzas que van jaloneando las dis-

tintas etapas por las cuales transcurre dicho devenir.

1 Maestría en Derecho Constitucional por la Universidad Estatal a Distancia (UNED) y

egresado de Doctorado de esa misma universidad. Profesor de Hacienda Pública en la Maestría

de Auditoría Gubernamental de la UNED. Se desempeña como abogado en el Órgano de Con-

trol de la Hacienda Pública de Costa Rica.

2 Doctor por la Universidad de Salamanca en el Programa de Administración, Hacienda

y Justicia en el Estado Social, donde obtuvo también el Diploma de Especialización en Derecho

Administrativo y Financiero. Egresado del Doctorado en Derecho Administrativo de la Univer-

sidad Escuela Libre de Derecho y ha sido profesor en cursos de Derecho Administrativo en la

Universidad de La Salle. Se desempeña como abogado en el Órgano de Control de la Hacienda

Pública de Costa Rica.

RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL FUTURO:

UNA REVISIÓN EN EUROPA E IBEROAMÉRICA

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En ese sentido, este ensayo escrito a cuatro manos indaga en las luces y

sombras que a lo largo de los años ha tenido el empleo público en Costa Rica,

lo cual significa hacer un recuento del abordaje que las Constituciones, las

leyes, la doctrina y la jurisprudencia han ido haciendo, de modo que se puedan

identificar los hitos principales que le son característicos.

Por este motivo, en la primera parte de este trabajo se ofrecen los funda-

mentos históricos de las regulaciones del empleo público costarricense, cen-

trados principalmente en los siglos XIX y XX, incluyendo posteriormente un

recuento de los estatutos jurídicos y principios constitucionales más sobresa-

lientes, para luego en un tercer apartado abordar las notas distintivas de su

evolución o deformación, según el caso, lo cual termina abriendo el camino

para comprender la direccionalidad de los cambios legislativos más recientes.

En efecto, el cuarto apartado da cuenta de cómo el legislador ha venido en

los últimos 5 años dictando nuevas leyes vinculadas al empleo público, en

procura de sanear algunos de los males y deficiencias acumuladas en esta

materia, y es a ese apartado al que se le dedica más del 60 % de todo el con-

tenido de este ensayo en razón de su relevancia y actualidad.

Finalmente, se ofrecen un conjunto de cinco grandes conclusiones genera-

les, así como la bibliografía utilizada, no sin antes advertir que la coyuntura

actual en la que se escribe este ensayo se produce en medio del impacto de

las grandes transformaciones e innovaciones que varias leyes de reciente data

están teniendo, cuyo valor público y eficacia es todavía prematuro valorar,

pero que son sin duda un parteaguas.

2. FUNDAMENTOS DEL EMPLEO PÚBLICO EN COSTA RICA

La República de Costa Rica se independizó de España en 1821 y durante

el siglo XIX la Constitución de 1871 en su artículo 109 inciso i) le confirió

al Presidente de la República la potestad de «nombrar y remover libremente

a todos los funcionarios y empleados de su dependencia, con sujeción a las

prescripciones de un Estatuto Civil de la Función Pública», estatuto que nunca

se emitió pese a que esa Constitución estuvo vigente prácticamente hasta la

emisión de la Constitución actual que data de 1949. No obstante, sí hubo

alguna preocupación por legislar sobre temas propios del personal al servicio

del Estado, como por ejemplo una ley del 20 de julio de 1872, en la cual se

establecieron algunas normas en cuanto a licencias, ausencias por enfermedad

y encargo de funciones.

En general las relaciones laborales privadas y públicas eran vistas por el

legislador bajo la figura del alquiler de servicios, conforme al Código Civil

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emitido en 1885, y no fue sino bajo el influjo de las encíclicas sociales papa-

les y el constitucionalismo social mexicano que poco a poco dictaron ciertas

regulaciones en favor de los trabajadores, coronadas en Costa Rica con un

conjunto de reformas sociales introducidas en la Constitución a inicios de los

años 1940s, que incluyeron la promulgación del Código de Trabajo y la crea-

ción de la Caja Costarricense de Seguro Social.

En lo que atañe al empleo público no fue sino hasta el año 1946, cuando

se consagró en nuestra Constitución una disposición tendente a transformar el

sistema de botín político por un sistema de méritos o sistema de servicio civil,

al modificarse la Constitución por Ley n.º 540 del 13 de junio de 1946, esta-

bleciendo que debía emitirse lo que se denominó un «Estatuto Civil de la

Función Pública», lo cual no ocurrió, en el tanto se produjo un movimiento

revolucionario armado que terminó derrocando al Gobierno, sustituyéndolo

por una Junta Fundadora de la Segunda República, la cual convocó a una

Asamblea Constituyente, misma de la cual emanó la Constitución Política del

7 de noviembre de 1949.

2.1. Algunas normas y principios constitucionales relevantes

En la Constitución de 1949, se introdujo un Título XV — actualmente

vigente— denominado «Servicio Civil», compuesto de tres artículos, cuyo

artículo 191 señaló que «un estatuto de servicio civil regulará las relaciones

entre el Estado y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia

de la Administración» y el numeral 192 indicó que como regla general los

servidores públicos han de ser nombrados a base de idoneidad comprobada

— buscando poner fin al nepotismo— y sólo podrán ser removidos por las

causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el

caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para con-

seguir una mejor organización de los mismos — buscando acabar con el botín

político—.

Como se observa, la Constitución optó por una regulación estatutaria de

los servidores públicos, es decir, por una normativa propia y distinta a la que

rige a los trabajadores del sector privado, sea, al Código de Trabajo de 1943.

Además, de acuerdo con el Derecho a la Constitución existen una serie de

principios de rango constitucional en materia de empleo público:

a) Nombramiento con base en idoneidad comprobada: en todo nombra-

miento en un cargo público estatutario, ya sea por la vía de ingreso,

traslado o ascenso, el candidato debe reunir las condiciones necesarias

para ocupar el cargo. Dicha idoneidad involucra no sólo que la persona