Legítima Defensa 'Preventiva

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A Informe Grupo Alto Nivel de La Asamblea General de la UN 59/565 2004

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¿Qué ocurre si fracasa la prevención por medios pacíficos, si ninguna de las medidas preventivas que se han descrito hasta ahora detienen el descenso hacia la guerra y el caos, si las amenazas distantes se hacen inminentes, si las amenazas inminentes se hacen reales o si una amenaza no inminente cobra carácter muy real y no parece posible detenerla sin usar la fuerza militar?.65

Es a lo que se refiere la AGNU en cuanto a las circunstancias en que una seguridad colectiva eficaz puede exigir el respaldo de la fuerza militar, comenzando con las normas de derecho internacional que deben regir la decisión de ir a la guerra para que no impere la anarquía. Distingue entre las situaciones en que un Estado aduce actuar en legítima defensa, aquellas en que un Estado supone una amenaza para otros más allá de sus fronteras y aquellas en que la amenaza es predominantemente interna y la cuestión reside en la responsabilidad de proteger a la población de un Estado. A juicio de la AG, la Carta de las Naciones Unidas, debidamente interpretada y aplicada, es adecuada en todos los casos. No es necesario ampliar ni limitar el alcance bien conocido del Artículo 51 y el Capítulo VII da plenos poderes al Consejo de Seguridad para hacer frente a las amenazas de toda índole a que puedan verse expuestos los Estados. La tare, indica, a no consiste en encontrar una alternativa al Consejo de Seguridad como fuente de autoridad, sino en que funcione mejor de lo que ha funcionad o. Según ésta, el hecho de que la fuerza se pueda usar legítimamente no siempre significa, por una cuestión de conciencia y buen sentido común, que haya que usarla. Define una serie de directrices (cinco criterios de legitimidad) que, a su juicio, el Consejo de Seguridad (y quienquiera participe en las decisiones de esta índole) siempre debería tener en cuenta al considerar si ha de autorizar o emplear la fuerza militar.

La adopción de estas directrices (gravedad de la amenaza, propósito correcto, último recurso, proporcionalidad de los medios y balance de las consecuencias) no ha de producir conclusiones convenidas que se puedan predecir automáticamente, pero considera que debería aumentar considerablemente las posibilidades de llegar a un consenso internacional acerca de cuestiones que en los últimos años han sido causa de profunda división.66

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Se refiere también a otras importantes cuestiones que pueden surgir durante un conflicto violento y después, entre ellas la capacidad necesaria para imponer, mantener y consolidar la paz y para proteger a la población civil. Se plantea una y otra vez la necesidad de que todos los miembros de la comunidad internacional, tanto los países desarrollados como en desarrollo, estén mucho más dispuestos a proporcionar y financiar recursos militares que se puedan desplegar. Es muy fácil hacer gestos simbólicos, pero un sistema de seguridad colectiva eficaz, eficiente y equitativo exige un compromiso real.67

B El uso de la fuerza: normas y directrices

Los autores de la Carta de las Naciones Unidas reconocieron que la fuerza podía ser necesaria para "prevenir y eliminar amenazas a la paz y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz".68La fuerza militar, utilizada legítima y debidamente, es un componente esencial de cualquier sistema viable de seguridad colectiva, ya sea que la definamos en el sentido estricto tradicional o en forma más lata, como preferiríamos. Sin embargo, son pocas las cuestiones de política contemporánea que susciten más dificultades o en las que haya más en juego que los principios relativos al uso de la fuerza y su aplicación en cada caso. El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales depende en gran medida de que haya aceptación y un concepto común en el mundo de cuándo es legal y legítimo utilizar la fuerza. Si existe uno de estos elementos, pero no el otro, el orden jurídico internacional siempre quedará debilitado y la seguridad del Estado y del ser humano quedará expuesta a un riesgo mayor.

a La cuestión de la legalidad.69

La Carta de las Naciones Unidas prohíbe expresamente en el párrafo 4 del Artículo 2 a los Estados Miembros recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza en sus relaciones internacionales y autoriza únicamente dos excepciones: la legítima defensa en virtud del Artículo 51 y las medidas de índole militar que autorice el Consejo de Seguridad en virtud del Capítulo VII (y por extensión las organizaciones regionales en virtud del Capítulo VIII) en respuesta a "toda

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amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión". Durante los 44 primeros años de las Naciones Unidas, los Estados Miembros infringieron muchas veces estas normas y emplearon la fuerza militar literalmente cientos de veces ante un Consejo de Seguridad paralizado que aprobaba muy pocas resoluciones en virtud del Capítulo VII y en las cuales pocas veces el Artículo 51 servía de justificación verosímil.

Desde que terminó la guerra fría, sin embargo, ha crecido la aspiración de un sistema internacional que se rija por el imperio de la ley. La idea de que la mejor forma de preservar la seguridad sea un equilibrio de poderes o una superpotencia única, aunque esté animada de buenos motivos, cuenta con poca aceptación internacional evidente. Sin embargo, al tratar de aplicar el texto expreso de la Carta, se suscitan en la práctica tres cuestiones particularmente difíciles: en primer lugar, la del Estado que aduce el derecho a recurrir a la fuerza a título preventivo, en legítima defensa, en atención a una amenaza que no es inminente; en segundo lugar, la del Estado que parece estar planteando una amenaza externa, real o posible, a otros Estados o pueblos más allá de sus fronteras, pero no hay acuerdo en el Consejo de Seguridad acerca de cómo reaccionar y, en tercer lugar, la de la amenaza de índole primordialmente interna, para la propia población de un Estado. 1. El Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas y la legítima defensa. El texto de este artículo es restrictivo: "Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales".

Sin embargo, según un principio de derecho internacional bien establecido, el Estado amenazado puede recurrir a la acción militar siempre que la amenaza de agresión sea inminente, no haya otro medio de impedirla y la acción sea proporcional. El problema se plantea cuando la amenaza no es inminente pero se puede aducir que es real como ocurriría, por ejemplo, con la adquisición, con un propósito presuntamente hostil, de la capacidad necesaria para fabricar armas nucleares. ¿Puede un Estado aducir en esas circunstancias, sin recurrir al Consejo de Seguridad, el derecho de actuar anticipadamente en legítima defensa no sólo para evitar una amenaza inminente o próxima sino también para prevenir una amenaza que no sea inminente ni próxima?

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Según la AG, quienes responden en la afirmativa aducen que el daño que puede dimanar de algunas amenazas (terroristas con un arma nuclear, por ejemplo) es tan grande que simplemente no se puede correr el riesgo de esperar hasta que la amenaza sea inminente y que ese daño puede ser menor (evitar un intercambio nuclear o la precipitación radiactiva como consecuencia de la destrucción de un reactor) si se actúa antes. La respuesta en pocas palabras es que si existen buenos argumentos para una acción militar preventiva y buenas pruebas que los corroboren hay que presentarlos al Consejo de Seguridad, que puede autorizar esa acción si decide hacerlo. Si el Consejo de Seguridad decide no hacerlo, por definición habrá tiempo para estudiar otras estrategias, entre ellas la persuasión, la negociación, la disuasión y la contención, antes de volver a la opción militar. A quienes esa respuesta suscita impaciencia hay que decirles que, en un mundo lleno de amenazas que se consideran posibles, el riesgo para el orden mundial y para la norma de la no intervención en que sigue basándose simplemente es demasiado grande como para aceptar la legitimidad de la acción preventiva unilateral, en contraposición a la aprobada colectivamente. Dejar que uno lo haga es dejar que lo hagan todos. La AG no se considera partidaria de modificar el texto ni la interpretación del Artículo51. 2.

b El Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas y las amenazas externas70

En el caso de un Estado que represente una amenaza para otros Estados, para poblaciones fuera de sus fronteras o más en general para el orden internacional, el texto del Capítulo VII es en sí suficientemente amplio y ha sido interpretado con suficiente latitud como para que el Consejo de Seguridad pueda aprobar todo tipo de acción coercitiva, incluida la acción militar, contra un Estado cuando lo considere "necesario para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales". Así ocurre con prescindencia de que la amenaza tenga lugar en este momento, en un futuro inminente o en un futuro más remoto, de que esté implicado el proceder del propio Estado o el de agentes no estatales a los que dé amparo o apoyo o de que revista la forma de un acto u omisión, un acto real o potencial de violencia o simplemente de un desafío a la autoridad del Consejo.

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La AG insiste en que las inquietudes que expresaba acerca de la...

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