La justicia comunitaria y el control de legalidad de las resoluciones del consejo de seguridad de naciones unidas...

• Author: Javier Roldán Barbero
• Position: Catedrático de Derecho Internacional Público - Universidad de Granada
• Pages: 869-891

La justicia comunitaria y el control de legalidad de las resoluciones del consejo de seguridad de naciones unidas. Comentario a las sentencias yusuf/al barakaat y kadi, de 21 de septiembre de 2005, del tribunal de primera instancia de las comunidades europeas¹

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I Cuestiones introductorias

En dos Sentencias fechadas el 21 de septiembre de 2005, el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (TPI, en adelante) ha escrito una nueva página jurídica/judicial acerca del escabroso tema de la lucha, quizá interminable, contra el terrorismo internacional; sobre el apurado equilibrio entre seguridad y libertad, entre orden público y derechos humanos. Específicamente, estas decisiones tienden a elucidar -o a embrollar, según se mire- el posible control de legalidad a que están sometidas las Resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en particular aquéllas que dictan sanciones contra particulares, cuyosPage 870 derechos fundamentales se ven así directamente cercenados. Desde el punto de vista judicial, la Corte Internacional de Justicia ya había abordado, aunque a la postre esquivado, este espinoso control judicial en el asunto Lockerbie ².

Las dos sentencias mencionadas (asuntos T-306/01 y T-315/01) encierran un análogo razonamiento en torno a dos recursos de anulación interpuestos por un ciudadano (Ahmed Ali Yusuf) y una entidad (Al Barakaat International Foundation) de nacionalidad sueca, en el primer asunto, y por un ciudadano de Arabia Saudí, en el segundo asunto (Yassin Abdullah Kadi). Los recurrentes estaban incluidos en la lista elaborada y actualizada por el Comité de Sanciones, órgano subsidiario del Consejo de Seguridad, y hecha suya por el Reglamento (CE) núm. 881/2001 del Consejo, de 27 de mayo, «por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Laden, la red Al-Qaeda y los talibanes, y por el que se deroga el Reglamento núm. 467/2001». No sería, por ello, de extrañar que las sentencias acaben siendo denominadas como «Al Qaeda» o «talibanes».

Los recursos, finalmente desestimados por el TPI, arguyeron la violación de tres derechos fundamentales: el derecho a la propiedad, a ser oído y al control jurisdiccional efectivo. Las sentencias han sido dictadas casi cuatro años después de la interposición de los recursos, tardanza motivada por varias vicisitudes procesales y, probablemente también, por la extremada delicadeza política y jurídica de la cuestión. En síntesis, el tribunal estima que el Reglamento comunitario se limita a transponer, sin margen de apreciación alguno, las decisiones y sanciones tomadas por el Consejo de Seguridad. En consecuencia, se añade, el juez comunitario únicamente puede realizar un control de legalidad, de carácter indirecto, de estas decisiones en la medida en que tales decisiones contravengan el ius cogens internacional en lo tocante a los derechos fundamentales considerados, contravención que no aprecia en las circunstancias del caso.

Se comprende, pues, que estos asuntos engarzan con materias y principios de alta sensibilidad jurídico-internacional; de envergadura constitucional para el Derecho de Gentes. También, es cierto, entrañan enjundia constitucional para el Derecho comunitario europeo. De ahí que pueda extrañar que los asuntos hayan sido sustanciados por una sala de cinco jueces del Tribunal de Primera Instancia, y no por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, progresivamente reservado para estos menesteres de corte constitucional. Cabe precisar, empero, que las sentencias comentadas son susceptibles de un recurso de casación ante este último Tribunal, que puede, lógicamente, confirmarlas o casarlas. En cualquier caso, es de recordar que, según el reparto competencial de la justicia comunitaria, incumben al TPI los asuntos suscitados por particulares, afectados desde luego de manera «directa e individual» por el Reglamento de la CE, a pesar del alcance general que preside esta categoría normativa de Derecho comunitario ³.

Desde la teoría general de este ordenamiento jurídico, los asuntos plantean problemas de particular interés, que en gran medida irán saliendo, engarzados, con los propiamente iusinternacionalistas, en la certidumbre -subrayada por el tribunal comunitario- de que no se trata dePage 871 dos sistemas jurídicos autónomos. Sin embargo, considero importante apuntar con carácter preliminar dos cuestiones que engarzan con la integración europea:

En primer término, se pone de relieve la artificiosa separación en pilares de la construcción europea en cuestiones, como ésta, que atañen a los tres pilares de la Unión, si bien no se menciona el tercer pilar (consagrado a la cooperación policial y judicial en materia penal), pese a que precisamente abarca el grueso de las medidas europeas tomadas en este sentido ⁴. Por lo que se refiere a la parcelación de la política exterior europea en los dos primeros pilares, conviene saber que la aplicación en el Derecho de la Unión de las Resoluciones del Consejo de Seguridad se lleva a cabo a través de un alambicado mecanismo consistente en la previa adopción, por unanimidad, de una posición común en el marco de la PESC, seguida de la aprobación, por mayoría cualificada, de un Reglamento concordante de la Comunidad Europea. Este procedimiento, previsto en los artículos 301 y 60 CE desde el Tratado de Maastricht ⁵, precisamente está contemplado para la imposición de sanciones económicas contra terceros países, tomadas principalmente en el marco del Consejo de Seguridad ⁶. De hecho, el TJCE ya se pronunció sobre asuntos de estas características relacionados con las sanciones impuestas a la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) ⁷.

Es muy interesante ponderar que las primeras Resoluciones de referencia de este órgano -en particular, la 1333 (2000)- acarreaban sanciones contra el régimen talibán que controlaba a la sazón el gobierno y la mayor parte del territorio afgano. Sin embargo, a partir de la Resolución 1390 (2002), una vez derrocado este oprobioso sistema político, las decisiones del Consejo de Seguridad pasaron a dirigirse a personas y entidades, llamadas por su nombre, no vinculadas a un territorio o gobierno determinados. Aquí radica la verdadera innovación emprendida por el Consejo de Seguridad al respecto, pues con anterioridad se habían aplicado sanciones a particulares (piénsese en la guerrilla angoleña UNITA o en el ex líder serbio Milosevic), pero en relación con un país o con un régimen. La Resolución 1390 responde, así, plenamente al espíritu de la globalización y al de la privatización del uso y represión de la fuerza armada en las relaciones internacionales. Como bien dice el TPI, los Estados no son la única amenaza, en la actualidad, para la paz y seguridad internacionales, y la política exterior europea debe adaptarse a esta nueva realidad.

Este primer tema engarza con el segundo, atinente a la distribución de competencias entre la Comunidad y sus Estados miembros, al principio de especialidad que preside la integración europea como ocurre con toda organización internacional; principio que, además -recuerda el TPI- no puede ser menoscabado por una mera práctica institucional. En efecto, la nueva corriente apuntada responde a las llamadas «sanciones inteligentes» o «selectivas» («smart» o «targeted», en la terminología anglosajona), y ya fueron objeto de análisis por la justicia comu-Page 872nitaria en el auto «Invest» ⁸. Lo cierto es que los artículos 60 y 301 CE precitados no contemplan este tipo de sanciones individualizadas. De ahí que el Reglamento impugnado invoque como base jurídica acumulada, junto a estas dos disposiciones, la cláusula de flexibilidad recogida en el artículo 308 CE (antiguo 235). Esta cláusula permite asumir una nueva competencia comunitaria en orden a la realización de un fin de la Comunidad Europea, para el que, sin embargo, el Tratado constitutivo de ésta no confiere poderes. Evidentemente, este artículo suscita cuestiones sobre el alcance (y conocimiento) de las competencias transferidas por los Estados miembros a las instituciones europeas; sobre el principio de especialidad de esta organización supranacional y sobre su control democrático en la esfera estatal. Las sentencias del TPI permiten, pues, revisitar los requisitos y características del artículo 308. Lo más notable y novedoso a este respecto es que las Sentencias de 21 de septiembre de 2005 permiten desarrollar una acción comunitaria con miras a alcanzar un objetivo recogido no en el Tratado constitutivo, sino en el segundo pilar, cual es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Este objetivo, en efecto, queda enunciado en el campo de la PESC y se persigue a través de una posición común correspondiente a este pilar; sin embargo, la «pasarela» entre pilares establecida en los artículos 60 y 301 CE impone que la Comunidad haya de articular las medidas pertinentes para conseguir ese propósito de la PESC. Desde luego, no se discute que el terrorismo supone un nuevo, y terrible, desafío a la paz y seguridad internacionales ni que, por tanto, se ha integrado plenamente en la política exterior. En algún caso anterior, el juez comunitario había manejado también el artículo 301 CE en relación con sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad, pero vinculadas a una competencia exclusiva, y no indirecta...