Jurisprudencia en materia de derecho internacional público

AutorFrancisco Javier Quel López
CargoCatedrático de Derecho Internacional Público
Páginas343-423

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    La presente crónica abarca el primer semestre de 2005 respecto de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional, así como la emanada de los tribunales inferiores a lo largo de 2004 y primer semestre de 2005. La selección de materiales ha sido llevada a cabo por los profesores de la UPV/EHU Oscar Abalde Cantero, Nicolás Alonso Moreda, M.ª Dolores Bollo Arocena y Juan Soroeta Liceras. Algunas elecciones, especialmente relevantes, han sido objeto de comentario. La firma cada profesor identifica a su autor. Conviene advertir que solamente se ha incluido la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales españoles en su función de interpretación y aplicación de normas internacionales.
I Tratados internacionales

2006-1

TRATADOS INTERNACIONALES.-Prestación del consentimiento del Estado para obligarse.

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 73/99 y 3247/99, promovidos por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso contra el Page 344

Real Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre, de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional y, en especial, contra los artículos 2 y 3, y contra la Ley 13/1999, de 21 de abril, de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional y, en especial, contra los artículos 2 y 3. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y Ponente el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 8 de enero de 1999 doña Soledad Mestre García, comisionada de setenta y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre (BOE núm. 243, de 10 de octubre), de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional y, en especial, contra los artículos 2 y 3.

2. El recurso de inconstitucionalidad se inicia con la relación de antecedentes que a continuación se exponen:

  1. Durante la Asamblea anual del Fondo Monetario Internacional celebrada en Hong Kong del 20 al 25 de septiembre de 1997 se aprobó la cuarta enmienda al Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional, así como la ampliación de los recursos financieros del Fondo en un 45 por 100 de las cuotas aportadas por cada país.

b) El 28 de agosto de 1998 el Consejo de Ministros acordó solicitar al Congreso de los Diputados la iniciación del procedimiento relativo a la autorización por las Cortes Generales de la cuarta enmienda al Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional aprobada en Hong Kong el 23 de septiembre de 1997. Dicha solicitud se registró en la Secretaría General del Congreso de los Diputados el 4 de septiembre siguiente y se tramitó por el procedimiento de urgencia.

c) El 23 de septiembre de 1998 finalizó el plazo para la presentación de enmiendas previsto en el artículo 156 del Reglamento de la Cámara, y desde ese momento el Convenio se encuentra en condiciones de ser dictaminado por la Comisión de Asuntos Exteriores.

d) Iniciado el trámite específico previsto en los artículos 94 y 74.2 CE, el 10 de octubre de 1998 se publica oficialmente el Real Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre, de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional. En esa misma fecha se registra copia del Real Decreto-ley en la Secretaría General del Congreso de los Diputados a los efectos de los artículos 86 CE y 151.1 RCG, así como un Dictamen del Consejo de Estado.

e) Con fecha 19 de octubre de 1998 ochenta y dos Diputados del Grupo Parlamentario Socialista elevaron al Pleno del Congreso de los Diputados propuesta de planteamiento de conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado (arts. 59.3 y 73 LOTC), entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno de la Nación, por entender que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de ese tipo de tratados o convenios es una materia reservada en exclusiva a las Cortes Generales. La propuesta fue rechazada por el Pleno de la Cámara en sesión del 28 de octubre de 1998. Con esa misma fecha el Pleno acordó convalidar el Real Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre, así como su tramitación como proyecto de ley.

f) El Pleno del Congreso de los Diputados y el Pleno del Senado, con fechas de 12 de noviembre y 9 de diciembre de 1998, respectivamente, otorgaron la preceptiva autorización previa de las Cortes Generales a la cuarta enmienda al Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional aprobada en Hong Kong el 23 de septiembre de 1997.

3. Sobre la base de estos antecedentes, el recurso desarrolla la fundamentación jurídica que seguidamente se sintetiza:

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5. Comenzando por el examen del recurso dirigido contra el Real Decreto-ley 14/1998, debe recordarse que la norma impugnada es una norma jurídica con valor de ley a la que está vedada la afectación de las materias enunciadas en el artículo 86.1 CE. Esa afectación no es, sin embargo, el único límite sustantivo al que la Constitución somete a los decretos-leyes, pues sobre éstos opera también, como es obvio, el conjunto de las reservas establecidas por el constituyente respecto de determinadas materias y en beneficio de específicas formas y procedimientos. Entre tales reservas figura la que para la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios establece el artículo 94.1 de la Constitución, en cuya virtud dicha prestación debe ser autorizada, en determinados casos, por las Cortes Generales. Queda excluida, por tanto, la posibilidad de una prestación de ese consentimiento sin previa autorización parlamentaria o con la dispensada por un órgano distinto. Es, pues, evidente que el decreto-ley no es una forma jurídica habilitada para la autorización requerida por el artículo 94.1 CE. De un lado, porque el artículo 86.1 CE sólo prevé la figura del decreto-ley para el dictado de «disposiciones legislativas», categoría jurídica que es distinta de la que corresponde a las autorizaciones, por lo que no puede considerarse instrumento idóneo para el acuerdo de autorizaciones. De otro, porque tratándose de una autorización es claro que no puede concederla quien debe ser autorizado. Por último, porque el decreto-ley es una fuente normativa propia del Gobierno que sólo precisa de la intervención del Congreso de los Diputados -y no de las dos Cámaras que integran las Cortes Generales- para la estabilización de su vigencia en el Ordenamiento. Por ello ni siquiera tras su convalidación parlamentaria es el decreto-ley una forma jurídica capaz de dispensar una autorización que sólo pueden brindar las Cortes Generales, pues la convalidación del Congreso de los Diputados nunca puede ser la del órgano complejo en el que se integra junto con el Senado, de manera que no es posible ver en la convalidación un acto equivalente a la autorización requerida por el artículo 94.1 CE.

A lo anterior ha de añadirse todavía otro argumento, pues la autorización del artículo 94.1 CE ha de ser previa a la prestación del consentimiento, lo que supone que si la autorización contenida en el decreto-ley sólo se perfecciona tras la convalidación parlamentaria, el decreto-ley no autorizaría per se la prestación del consentimiento y dejaría así de producir plenos efectos desde su publicación, lo que difícilmente se avendría con su condición de instrumento para la legislación de urgencia. La alternativa pasaría entonces por considerar suficiente la autorización contenida en el decreto-ley antes de su convalidación, esto es, la autorización estrictamente gubernamental, lo que a su vez sería manifiestamente contrario a la exigencia de una autorización que debe ser de las Cortes Generales y ha de concederse siempre antes de que el Estado se comprometa internacionalmente cuando se trata de los supuestos enunciados en el artículo 94.1 CE. Admitir, por último, que el decreto-ley aún no convalidado es inicialmente bastante para autorizar la prestación del consentimiento pero que, sin embargo, la autorización sólo se perfecciona tras la convalidación de la norma del Gobierno, implicaría, al cabo, permitir la celebración de un tratado antes de su efectiva autorización parlamentaria (en todo caso incompleta, por quedar excluida una de las Cámaras).

6. En consecuencia el Real Decreto-ley 14/1998 no es una norma capaz de dar forma jurídica a la autorización constitucionalmente necesaria para que el Estado se obligue internacionalmente mediante los tratados o convenios relacionados en el artículo 94.1 CE. La cuestión que inmediatamente se impone es, por tanto, determinar si los artículos 2 y 3 de dicho Real Decreto-ley se refieren a convenios o tratados de esa naturaleza, en particular, y como alegan los recurrentes, a los referidos en el apartado d) del artículo 94.1 CE, es decir, aquéllos «que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública».

Por lo que hace al artículo 2 del Real Decreto-ley 14/1998, los demandantes sostienen que con la adhesión a los Nuevos Acuerdos para la obtención de préstamos del Fondo Monetario Internacional se establece un nuevo marco convencional que obliga a la hacienda pública Page 346 española a poner recursos financieros a disposición del FMI mediante el otorgamiento de préstamos por un importe máximo de hasta 672 millones de derechos especiales de giro. El Abogado del Estado, por el contrario, entiende que estamos ante un supuesto de...

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