La reforma del sector de gestión del agua en Italia y en los Países Bajos: un ambicioso cambio con resultado incierto, o un cambio moderado consensuado

AuthorDaniela Argento - G. Jan van Helden
PositionUniversidad de Siena, Italia. - Universidad de Groningen
Pages203-222

Ver nota 1

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Introducción

En los últimos veinte años, muchas instituciones de gobierno local de los países occidentales han externalizado la prestación de servicios públicos a este nivel (a base de empresas públicas, privadas, o mixtas), con el objetivo de obtener mayores niveles de eficacia y rendimiento (Guthrie et al., 2005; Hood, 1995). Diferentes reformas han transformado la gobernanza de los sectores de servicios públicos por la creación de complejas redes de interesados con distintos puntos de vista, que operan a distintos niveles. Estos interesados interactúan, cooperan y compiten entre sí (Bovaird and Lóffler, 2003; Denters and Rose, 2005; Kickert et al, 1997).

Tales reformas a menudo implican cambios fundamentales, especialmente si incluyen modificaciones de organizaciones existentes, o bien la creación de nuevos tipos de organización, que introducen el desplazamiento de funciones y responsabilidades (Lapsley, 1993). Igualmente, las reformas aún se hacen más complejas si las organizaciones implicadas no solo son corporaciones que prestan servicios públicos (organizaciones ejecutivas) sino administraciones públicas y unidades normativas.

Las reformas del sector de gestión del agua (que se refieren a las aguas potables, recogida -alcantarillado- y tratamiento de aguas residuales) se ocupan del nuevo reparto de funciones/responsabilidades entre interesados públicos y privados, y de acciones encaminadas a que estas organizaciones funcionen eficientemente, al tiempo que se mantiene el "bien común" (sanidad y medio ambiente) (Barraqué, 2003; OCDE, 2003). Es interesante la comparación entre las reformas del sector de gestión del agua de Italia y las de los Países Bajos. Por una parte, podemos detectar similitudes entre las reformas de ambos países. Italia y los Países Bajos pertenecen a la Unión Europea, y sufren presiones similares desde la Comisión Europea, así como por la tendencia a la globalización. Además, ambos países se caracterizan por un sector fragmentado de gestión del agua, con una tradición de organizaciones públicas responsables de la prestación de estos servicios. Los sectores italiano y holandés han sido criticados tanto por su ineficacia como por no tener un punto de vista suficientemente empresarial. Al igual que las del sector anglosajón (Johnson and Handmer, 2002; véase también Ogden, 1995), las reformas se iniciaron para solucionar la fragmentación de los sectores, para obtener economías de escala por la integración de las organizaciones y tarifas relacionadas con la gestión del agua. Igualmente, en ambas reformas la estrategia de puesta en marcha venía desde arriba. Por otra parte, observamos que las reformas que se pretendían inicialmente son

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muy distintas a las realizadas en la práctica, y éstas últimas difieren en ambos países. El objetivo de nuestra investigación es explicar el contenido inicial de ambas reformas, así como las razones por las cuales dicho contenido, así como su implantación, han evolucionado a lo largo del tiempo, e igualmente los motivos de las diferencias entre Italia y los Países Bajos en este respecto.

Diseño de la investigación y planteamiento teórico
Marco teórico

La comprensión de las reformas del sector de gestión del agua en ambos países precisa un marco teórico que pueda explicar las ideas que impulsaron la reforma original, así como la forma en que tales ideas se fueron adaptando a lo largo del tiempo, debido a la interacción de los distintos actores, tanto a nivel ejecutivo como normativo. Los procesos de cambio consisten en las acciones, reacciones e interacciones entre las distintas partes interesadas (véase también Barzelay, 2001: 56-63, que está a favor de un planteamiento gradual en el ámbito de la administración pública). Nuestro marco teórico se ha inspirado en otros dedicados a la explicación de reformas y de procesos de reforma, en particular los de Hood (1995), Greenwood y Hinings (1996), Lüder (2002) y Pollitt y Bouckaert (2004). En primer lugar, apuntaremos a los factores que, en nuestro marco, conforman el proceso de cambio iniciado por la reforma y, posteriormente, indicaremos las similitudes y diferencias con aquellos otros marcos.

Los estímulos a la reforma pueden surgir de la insatisfacción de los interesados ante una situación concreta (como explican Greenwood y Hinings, 1996). Otros estímulos pueden surgir de las ideas subyacentes en reformas más amplias previstas para niveles nacionales, o en el ámbito de la Unión Europea, como la reposición de poder a los niveles descentralizados del gobierno, o también la introducción de innovaciones del tipo NPM (Guthrie et al., 2005; Hood, 1995; Barzelay, 2001).

El contenido de la reforma comprende los objetivos, medios y estrategia de implantación de ésta. De acuerdo con Greenwood y Hinings (1996:1037), la reforma, o hablando más generalmente, el cambio, puede ser radical o convergente. El cambio radical se define como la transición del arquetipo existente de organización a una forma completamente nueva, en tanto que el cambio convergente implica un fino ajuste de parámetros dentro de un arquetipo ya existente.

La medida en que sean puestas en marcha las ideas iniciales de los contenidos de la reforma depende de las reacciones de las organizaciones. En general, las respuestas pueden ser la resistencia, dependiendo del grado de aceptación de los cambios que se proponen, o un comportamiento cooperativo, que apoya la reforma (véase Oliver, 1991, con una más amplia exposición de las mencionadas respuestas; véase también Kondra y Hinings, 1998).

La respuesta individual de una organización en relación con una reforma tiene que ver con el sector completo en el que opera ésta. Por tanto, las relaciones de interconexión dentro del conjunto de diferentes organizaciones que operan en el mismo sector pueden ser importantes. Un conjunto o red de contactos comprende

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relaciones de poder y de dependencia que permiten a las organizaciones, bien resistirse al cambio, bien modificar su contenido (Bovaird y Lóffler, 2003; Phillips et al., 2000). Granovetter (1992:10), por ejemplo, plantea que en una red de contactos con un gran nivel de cohesión, los principales interesados aprueban los objetivos, medios y estrategias propuestos para la reforma, y el resultado final del proceso de cambio debe ser consistente con los cambios que se pretendían. Sin embargo, si la red se halla muy fragmentada respecto de las opiniones de sus interesados sobre la dirección del cambio, los conflictos que posiblemente surjan de esta incoherencia podrían resultar en una dificultad mucho mayor para alcanzar el resultado final. En una situación en la que se precisa colaboración para llevar a cabo el contenido de la reforma, los conflictos pueden reducirse tanto por una cooperación horizontal (entre gobiernos locales, corporaciones, asociaciones, etc.) como vertical (entre distintos niveles: local, regional, nacional y europeo). Tales formas de cooperación capacitan a los interesados para intercambiar información, proponer soluciones al problema común y establecer relaciones de colaboración (Kickert et al., 1997; Bardach, 1998).

La institucionalización dentro de un campo organizativo puede ser un obstáculo para el cambio. Las normas, ideas y prácticas tienen tendencia a enquistarse profundamente en una organización (y también, posiblemente, en el sector al que pertenece la organización), lo que significa que llegan a ser parte del "esto es así". En otras palabras, se institucionalizan. Las normas, ideas o prácticas institucionalizadas son rutinas que "se dan por sabidas". Forman los patrones de pensamiento y acción que se adoptan habitualmente en un campo organizativo concreto (véase Burns y Scapens, 2000:3-5). DiMaggio y Powell (1983) plantean que es difícil realizar cambios en campos organizativos muy institucionalizados, porque la aceptación y adopción de nuevas normas, ideas y prácticas por parte de las organizaciones interesadas en la reforma, ni son inmediatas, ni están garantizadas. Un cambio que se adapte a rutinas institucionalizadas puede ser más fácil de lograr que otro que se enfrente a éstas.

La Figura 1 muestra los bloques en que se apoya nuestro marco teórico

[VER PDF ADJUNTO]

Figura 1: marco teórico.

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Haremos una breve lista de las similitudes y diferencias entre nuestro marco teórico y aquellos otros que explican las reformas del sector público. Nuestro modelo se apoya fundamentalmente en elementos de marcos desarrollados por Hood (1995), Greenwood y Hinings (1996), Lüder (2002) y Pollitt y Bouckaert (2004). Sin embargo, como explicaremos más adelante, también aporta nuevos elementos que nos permiten analizar las reformas del sector de gestión del agua en Italia y en los Países Bajos.

Las variables del contenido de la reforma dentro de nuestro marco (incluyendo objetivos, medios y estrategias de implantación) son similares a las variables instrumentales de Lüder (contenido de la reforma, implantación y estrategia) y los modelos de Pollitt y Bouckaert de sistema político y administrativo. Todos los marcos enfatizan la importancia de los factores que inician el proceso de reforma, como el motivo del cambio de Hood, la insatisfacción de los interesados en el marco de Greenwood y Hinings, los promotores e impulsores de la reforma en el de Lüder, y la percepción de cambio deseable del grupo de élite en el de Pollitt y Bouckaert.

Aunque la oportunidad del cambio en la teoría de Hood es un planteamiento atractivo, porque se relaciona con la posibilidad real de implantar reformas, en lo que se refiere a nuestros propósitos soluciona de forma inadecuada las complejidades de las divisiones de poder y...

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