La intrincada implantación de los sistemas de valoración del desempeño de las funciones públicas; exploración de la evolución de las organizaciones con personal profesional en el sector sin ánimo de lucro en Holanda
| Author | Christine Teelken |
| Position | Profesora asociada en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Libre de Amsterdam. |
| Pages | 103-126 |
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La teoría institucional y organizativa da pie al argumento de que las características actuales de los sistemas de valoración del desempeño de las funciones en los organismos públicos son generalmente inadecuados para la verdadera naturaleza de estas organizaciones. Los estudios profesionales e interseccionales de la atención sanitaria y la educación superior en los Países Bajos han mostrado que, a pesar de las presiones externas, las implatación de dichos sistemas es más lenta de lo que se pretendía y parece tener lugar fuera del proceso primario de la organización. Dos rondas de entrevistas con coordinadores de calidad en 2003 y 2006 mostraron que la brecha entre los sistemas de valoración del desempeño de las funciones públicas y el proceso operativo continuaba existiendo, aunque la naturaleza de dicha distancia hubiese cambiado. En general, los coordinadores de calidad respondieron pragmáticamente a los cambios que se les impusieron, merced a que los mecanismos de aprobación paritaria y la confianza colegiada tuvieron un papel esencial. Los hallazgos empíricos ilustran que las teorías institucionales y profesionales se complementan mutuamente de manera fructífera.
Notas para los profesionales
En el Sector Público, los políticos comprometidos con la calidad y la confianza deberían ser conscientes de que un sistema de valoración del desempeño de las funciones públicas (SVD) bien estructurado no es garantía para que la implantación de las políticas se haga sin problemas. Por el contrario, la implantación en sí merece atención por sí misma. Cuanto más sofisticado y exigente sea el diseño de un SVD, más probable será que los empleados encuentren modos de pasar por alto dicho sistema, y lo usen sólo de manera superficial y por cumplir. Si la implementación misma no se toma en consideración seriamente, esto llevará tan solo a una distancia mayor entre la retórica y la realidad.
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Palabras clave
Responsabilidad pública, atención sanitaria, educación superior, teoría de las instituciones, valoración del desempeño de las funciones públicas.
En general, los gobiernos centrales en los países de Europa continental del este y en los países de lengua inglesa fomentan el que las organizaciones del Sector Público respondan ante los cuerpos que las financian y los que reciben o adquieren sus servicios. Sin embargo, a pesar de muchos programas de políticas públicas que han pretendido lograr esto, y de la gran cantidad de tiempo y recursos dedicados a este asunto, hay poca evidencia empírica que muestre que la valoración del desempeño de las funciones públicas conduzca de verdad a una mejor provisión del servicio, o a que los clientes estén más satisfechos. Por el contrario, los pocos estudios disponibles dan una imagen decepcionante (Townley, 2003).
El objetivo de este articulo es ofrecer una explicación, basada en la evidencia empírica, de la lenta implantación y los efectos desalentadores de la valoración del desempeño de las funciones públicas en los sectores de la atención sanitaria y la educación superior, en Holanda. Se tuvieron diecisiete entrevistas con personal de apoyo en los sectores de la sanidad y la educación superior, en 2003 y 2006, complementadas con el análisis de documentos, para explorar las dificultades de la implantación de la valoración del desempeño de las funciones públicas y las consecuencias para las organizaciones. Fue especialmente fascinante cómo la implantación de la valoración del desempeño de las funciones públicas tuvo lugar dentro de los sistemas que se ocupaban de la calidad, y cómo estos sistemas se han adaptado, siguiendo presiones internas y externas. Mientras que el objeto explícito del estudio es la gestión del desempeño de las funciones públicas, los aspectos de la preocupación por la calidad tuvieron un papel importante y manifiesto.
Llevar a cabo esta investigación en los Países Bajos es importante por dos razones. Primero, pertenecen al grupo de países que va justo detrás del grupo pionero de los reformadores del servicio, que incluye a Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido. Este grupo continuador de la reforma de los servicios públicos se encuentra principalmente en Europa continental, y persigue activamente políticas públicas que valoren, de diferentes formas, modos y configuraciones, el desempeño de las funciones en el Sector Público. Como este grupo muestra una actitud optimista y un enfoque constructivo ante la reforma de los servicios públicos, constituye un modelo interesante (Politt y Bouckaert, 2004). Dentro de este grupo de países, los Países Bajos son de los primeros que adoptaron el principio del cuasimercado (Dent, 2003).
Una segunda razón, más específica, para que los Países Bajos sean un caso intersante viene del análisis histórico de Walter Kickert (2003). Sugirió que las tradiciones de gobernanza en los Países Bajos muestran una «continuidad admirable» (p.119) y se remontan a tradiciones subyacentes desde hace mucho tiempo, como la tolerancia, el pragmatismo y el consenso. Estos valores, profundamente intrínsecos, puede que sean más difíciles de negar, o de discutir o evaluar críticamente, que
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otras costumbres menos permanentes, como por ejemplo el neoliberalismo o la creencia en el modelo de mercado. Cuanto más profundamente intrínsecos sean los valores, con más probabilidad se podrán ocultar en el comportamiento mimético aparente (Kickert, 2003). Esto hace posible que la gente sólo reacciones o se adapte a los cambios en el entorno en lo superficial. Pollitt (2005), por ejemplo, cree que esta es la principal razón de la lenta implantación de los indicadores del desempeño de las funciones públicas en la sanidad holandesa. En estas circunstancias, los sistemas de gestión del desempeño de las funciones públicas pueden considerarse «nuevas técnicas de legitimación» (Rose, 2000: 1405), o incluso «rituales de verificación» (Czarniawska y Genell, 2002).
Como la investigación previa (Kirkpatrick y Ackroyd; Ackroyd, 2007, et al.) se ha centrado en el frente de los profesionales, se sabe poco en realidad acerca del papel de los gestores o los cordinadores de calidad (empleados). Dada la importancia del papel de estos en la implantación de los sistemas de valoración del desempeño de las funciones públicas (SVD) y con el propósito de investigar esto dos sectores, se ha elegido, bastante deliberadamente, una perspectiva alternativa a v.gr. Townley (2003). Mientras que Townley investigó a los jefes de departamento y de proyecto en el Gobierno provincial de Alberta, Canadá, para saber qué opinaban y cómo interpretaban la implantación de procedimientos de valoración del desempeño de las funciones públicas, este artículo se centra en los coordinadores de calidad y consejeros externos que tienen un papel más ajeno al propio servicio. No están directamente involucrados en el proceso primario, pero tienen un papel en el proceso y ocupan un puesto híbrido entre la gestión (junta directiva, junta de universidad o de facultad) y los profesionales en primera línea (doctores, catedráticos), y pueden resultar un vínculo esencial para el resto de organizaciones. Los resultados de este estudio se basan en sus opiniones, con especial atención a su puesto híbrido. Además, se llevaron a cabo análisis documentales que incluían informes de acreditación, planes de políticas públicas, actas de reuniones de estrategia y políticas públicas).
Este artículo está dispuesto de la siguiente manera: dentro de la situación de Holanda, se pondrá enfasis en los sectores de la edución superior y la atención sanitaria. Una comparación entre ambos sectores resulta intrigante a causa de las similitudes: las universidades y los hospitales son ambos organizaciones burocráticas profesionales que emplean a profesionales altamente cualificados y han experimentado presiones directas e indirectas para introducir los SVD. En la educación superior, el esquema de acreditación se puede considerar una presión coercitiva externa; mientras que el sector de la atención sanitaria, las presiones han sido más sutiles, pero no obstante, han tenido gran impacto. Después de la presentación de los resultados en una comparación longitudinal e interseccional, el artículo culmina con una breve discusión y conclusión.
La valoración del desempeño de las funciones públicas se ve aquí como un sistema de aviso, diagnóstico y control, que se usa para hacer un seguimiento de la econo-
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mía (echando la vista atrás), la eficiencia (el proceso organizativo actual), la efectividad (productividad a largo plazo; como, por ejemplo, el número de licenciados), y la eficacia (productividad a largo plazo, tales como una población formada y saludable; también llamada «resultados») (Teelken y Smeenk, 2003). Pollitt y Bouckaert (2004:92) consideraron «difícil y controvertido» el cambio de los sistemas de valoración, que fueron más allá de la productividad y del proceso, para llegar al área, más sensible política y metodológicamente, que evalúa la efectividad. La provisión de información por parte de los organismos públicos permite a los pacientes, estudiantes, clientes y ciudadanos hacer elecciones conscientes. A Boyne (2002: 97) le parece que esta tendencia de que los organismos públicos copien las técnica del sector privado es «uno de los rasgos originarios de la Nueva Gestión Pública...
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