La interpretación de los tratados internacionales. Los Artículos 31 a 33 de la Convención de Viena de 1969

• Author: Aurora Ribes Ribes
• Profession: Doctora en Derecho. Profesora Ayudante de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante

2. LA INTERPRETACIÓN DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES. LOS ARTÍCULOS 31 A 33 DE LA CONVENCIÓN DE VIENA DE 1969

1. LOS TRATADOS INTERNACIONALES

   1. GÉNESIS Y CONSIDERACIONES CONCEPTUALES

      Siendo la cuestión medular del presente trabajo el análisis de la interpretación de los convenios de doble imposición internacional, deviene imprescindible efectuar —siquiera— una referencia al tratado internacional como género en el que aquéllos se encuadran, es decir, recordando las palabras de DE CASTRO “es necesario saber a dónde se va, antes de preguntarse cómo se va mejor” (140). En este sentido nos adentramos ahora en el terreno del Derecho Internacional (del que el tratado internacional constituye una fuente, junto a la costumbre internacional y a los principios generales del Derecho, fundamentalmente (141)) y, en particular, del Derecho Internacional Público entendido como “el ordenamiento que regula la coexistencia de los poderes estatales y su mutua cooperación, así como la protección de intereses fundamentales para la actual comunidad internacional en su conjunto” (142).

      La historia del Derecho de los Tratados (143) en la Comisión de Derecho Internacional de la Organización de Naciones Unidas (CDI, en lo sucesivo) se inicia en 1949 cuando, en su primer período de sesiones, aquélla procede a incluirlo en su informe como materia idónea para ser codificada. Con la adopción de la Convención de Viena de 23 de mayo de 1969 sobre el Derecho de los Tratados entre Estados (144) (en adelante, Convención de Viena), los esfuerzos y trabajos llevados a cabo en esta sede alcanzaron con éxito su culminación, abriéndose con ello una nueva página en materia convencional.

      A los efectos de la citada Convención, “se entiende por Tratado, un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o en más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”. Ésta es, igualmente, la línea seguida en el ámbito español por el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia de tratados internacionales (145) si bien, como es lógico, la conceptuación efectuada en su artículo 2.a) se circunscribe a los firmados entre España y un tercer Estado o una Organización internacional de carácter gubernamental.

      Estimamos conveniente subrayar, asimismo, la relevancia (146) que en nuestros días han adquirido los tratados internacionales — y que resulta perfectamente extrapolable a los convenios de doble imposición—. El propio Preámbulo de la Convención de Viena declara ya que esta figura constituye no sólo una fuente tradicional del Derecho de importancia creciente sino, además, un instrumento básico para el desarrollo de la cooperación pacífica a escala internacional, revistiendo, pues, una doble naturaleza funcional que ha de traducirse necesariamente en un vasto dominio de aplicación.

   2. NECESARIO CARÁCTER BILATERAL DE LA INTERPRETACIÓN

      Como afirma FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANÍ, pocos problemas existen hoy tan vinculados a la práctica nacional e internacional como el de la interpretación de las normas, lo que justifica sobradamente la atención de que es acreedora esta materia, no siendo posible circunscribirla a una mera aportación técnica más a la Ciencia del Derecho.

      La configuración conceptual de la interpretación de los tratados (147) resulta mejor aprehendida, a nuestro modo de ver, mediante la enumeración de sus características. En este sentido, la doctrina ha puesto de relieve que nos encontramos ante una operación intelectual que tiene por finalidad comprender el tratado, precisar su sentido y determinar su alcance. Posee una naturaleza declarativa, en la medida en que se dirige a enunciar lo que es y no lo que debería ser, sin estar llamada a revisar reglas o a cubrir lagunas. Se trata, en suma, de una operación compleja en la que intervienen muchos factores (cuya toma en consideración requieren los artículos 31 a 33 de la Convención de Viena), debiéndose recalcar el carácter combinado —y no autónomo de la misma—, tendente a la ponderación de los diversos elementos interpretativos a tener en cuenta (148). Como última consideración preliminar se ha de precisar que la interpretación en general y, todavía más, la interpretación de los convenios de doble imposición en particular, constituye una tarea esencialmente jurídica y no política, en contra de lo que tradicionalmente han pretendido algunos Estados.

      En este orden de ideas, la función interpretativa a la que nos referimos corresponde a los Estados partes, constituyendo la labor diaria de los Ministerios de Asuntos Exteriores. En principio cabe suponer que si el tratado es la expresión de la voluntad común de quienes lo suscriben, éstos llegarán a un resultado similar en sus respectivas interpretaciones, sin embargo, la práctica internacional demuestra que son extraordinariamente numerosas las controversias internacionales a raíz de divergencias interpretativas (149). El buen funcionamiento de las relaciones internacionales en todos los sentidos requiere, como es evidente, que tales conflictos sean solucionados puesto que, de otra manera, ello repercutiría negativamente en la aplicación de las normas internacionales.

      Ahora bien, llegados a este punto se hace necesario determinar la existencia o no de métodos concretos al respecto, cuestión ésta que ha dividido a la doctrina en dos grandes sectores (150), en función de la admisión o no de aquéllos respecto a los tratados internacionales. Los detractores de esta orientación mantienen no sólo que la interpretación puede conducir a varios resultados diferentes, sino también que los elementos hermenéuticos cuyo empleo se pretende adolecen de carácter contradictorio entre sí (por ejemplo, el método gramatical y el principio del efecto útil), añadiendo que se trata de simples procedimientos de orden lógico o de oportunidad, carácter éste que les resta cualquier virtualidad y valor jurídico. Frente a esta posición, los autores partidarios de la tesis contraria defienden que tales criterios son inherentes a todo sistema jurídico, máxime si se tiene en cuenta que el intérprete no puede proceder con absoluta libertad por la vía arbitraria de sustituir con su voluntad a la de los autores del acto, haciendo notar, además, que en la órbita internacional se contemplan ya expresamente un conjunto de reglas y principios diseñados de forma específica y cuya utilización de hecho en la vida cotidiana es cada vez más frecuente, cuales son los previstos en los artículos 31 a 33 de la Convención de Viena.

      El objetivo que persigue todo acuerdo internacional y, en particular, los convenios de doble imposición —cual es el de eliminar o mitigar la doble imposición— nunca puede ser alcanzado a través de interpretaciones unilaterales del tratado por parte de los Estados contratantes. Los efectos nocivos de una interpretación de tal carácter invalidarían por completo cualesquiera pretensiones de las partes negociadoras del convenio, privando a éste de toda posible virtualidad. Se impone, en consecuencia, como ha venido a destacar la unanimidad de la doctrina (151), la necesidad de una interpretación bilateral y uniforme de las claúsulas convencionales de aquéllos.

      Ello no empece, sin embargo, que efectivamente puedan existir interpretaciones de carácter unilateral procedentes de cada uno de los países que suscriben el acuerdo, estando prevista, de hecho, esta tipología hermenéutica por los estudiosos de la materia. FER-NÁNDEZ DE CASADEVANTE la define como aquélla que es efectuada por un solo sujeto, generalmente por vía diplomática, con ocasión del planteamiento de cada problema (152). Se produce entonces una controversia internacional, motivada por la existencia de interpretaciones concurrentes, en principio válidas (153), pero distintas, que impide al tratado internacional desplegar los efectos que le son propios. Tal divergencia deberá resolverse mediante el recurso a una tercera instancia, ya sea de naturaleza jurisdiccional o arbitral, cuya interpretación se impondrá —en calidad de método de arreglo de controversias— sustituyendo a las emanadas de las partes contratantes.

      Pese a lo que se acaba de indicar, se ha de admitir la indudable importancia práctica que puede tener este tipo de interpretación, en la medida en que en ella se residencia el reconocimiento por uno de los Estados de sus obligaciones que, en caso de ser aceptado expresa o tácitamente por la otra u otras partes en el tratado, se transforma automáticamente en interpretación auténtica del mismo susceptible de generar toda su eficacia inter partes (154).

      Ahora bien, si como suele ser habitual, tal hipótesis no llega a plasmarse en la realidad, se constata sin duda la escasa utilidad e inoperatividad de una interpretación de carácter unilateral, que deviene incluso indeseable a efectos de lograr la homogeneidad y armonía interpretativa que se trata de alcanzar. Radica aquí precisamente, ya en otro orden de ideas, el motivo por el cual numerosos autores (155) han negado la idoneidad del carácter vinculante del sistema de consultas tributarias del artículo 107.4.º.d) LGT, máxime cuando se observa la marcada unilateralidad que este mecanismo presenta y que, como se ha reseñado, puede resultar o no compartida por los restantes Estados contratantes, suscitando contradicciones y discrepancias no deseadas.

      En definitiva, parece evidente que la denominada interpretación unilateral podrá ser utilizada única y exclusivamente cuando concuerde con la realizada con el otro Estado parte en el tratado, puesto que sólo de esta forma queda garantizada la ausencia de toda controversia hermenéutica y, en consecuencia, la aplicación uniforme del convenio internacional (156).

   3. AUSENCIA DE IDENTIDAD ENTRE EL SISTEMA DE INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES Y EL SISTEMA DE INTERPRETACIÓN DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES. PROHIBICIÓN DE RECURRIR, EN LO POSIBLE...