Gobernabilidad internacional: apuntes para un análisis sobre el (des)orden contempáraneo.

• Author: Belli, Benoni

Los autores reflexionan en este artículo acerca de lo que llaman el desorden contemporáneo y buscan traer, para el campo de visión de las relaciones internacionales, un concepto caro a los análisis de ciencia política: la cuestión de la gobernabilidad democrática. Asimismo, describen en rasgos generales el orden actual y los límites de la visión clásica que ha predominado en las relaciones internacionales para entender dicho orden. En la opinión de los autores, la gobernabilidad democrática aplicada a la escena internacional significa el fortalecimiento de las organizaciones multilaterales, particularmente las Naciones Unidas, como forma de inyectar algún grado de racionalidad a la marcha del orden internacional. Al subrayar los obstáculos en el camino del multilateralismo, el artículo defiende la necesidad de contrarrestar el fatalismo y la necesidad de crear alternativas concretas al unilateralismo y al orden y al desorden actual lo que tienden a favorecer a los más poderosos.

1. INTRODUCCIÓN

   Cualquier análisis del sistema internacional contemporáneo se enfrenta con un doble desafío. En primer lugar, el de las predicciones no realizadas. La superación de la Guerra Fría, a pesar del entusiasmo inicial, no dio lugar a un mundo más organizado y previsible. Con el fin del conflicto ideológico, se pensó que las instituciones multilaterales serían fortalecidas como instrumentos más efectivos para alcanzar soluciones más democráticas y participativas tanto para la agenda clásica cuanto para los nuevos problemas generados por la globalización. Pero, en la realidad, algunos éxitos se han mezclado con retumbantes fracasos, lo que ha contribuido a la sensación de incertidumbre respecto del futuro del sistema internacional. A eso, se agrega un desafío intelectual, toda vez que, para comprender la nueva realidad, marcada por r pidas transformaciones, las herramientas analíticas no lograron adaptarse y siguen marcadas por las concepciones tradicionales de la disciplina de las relaciones internacionales.

   En el terreno del análisis académico sobre el escenario internacional, la falta de herramientas juega en favor de soluciones simplistas. Ante la complejidad del escenario internacional, los nuevos conflictos y la rígida distribución mundial de poder, uno sucumbe a menudo a la tentación de reproducir esquemas mentales que hace mucho predominan en las relaciones internacionales. Es como si, después del interregno optimista de los primeros años de la postguerra fría, nos hubiéramos dado cuenta de que nada ha cambiado mucho en la manera de comprender las relaciones internacionales: los países siguen moviéndose de acuerdo con sus intereses particulares y siguen buscando incrementar su poder en detrimento de los otros. Volvamos a los clásicos del realismo y allí estarían las soluciones.

   Los postmodernistas dicen que estamos desubicados en nuestro propio ambiente, ya que la disolución de las grandes narrativas nos ha retirado los puntos de referencia por medio de los cuales dábamos sentido a nuestras acciones. Ante la complejidad de una realidad menos previsible, caracterizada por la ausencia crónica de un sentido determinado de progreso, admiten que lo que prevalece en muchos ámbitos es la fragmentación de intereses, con la consecuente dificultad de articular acciones colectivas. (1) El proceso analítico termina por constatar la fragmentación. Un "mode de presente" es el todo. El futuro seguiría siendo una suma de fragmentos. La ética y la justicia, por su propia naturaleza integradoras, estarían también desplazadas.

   Es verdad que no hay respuestas inmediatas y fáciles para responder a la necesidad de crear mecanismos que permitan dar un salto de calidad en el análisis de la realidad internacional contemporánea. Idealmente, debemos hacer el esfuerzo por aceptar a pleno el doble desafío, combinando al mismo tiempo la innovación conceptual y la conciencia del carácter imprevisible del orden internacional, como pasos previos para discutir los instrumentos m s eficaces con miras a rescatar los ideales de racionalidad y justicia incorporados en tratados internacionales y tantas veces olvidados en la práctica.

   En estos apuntes, con miras a contribuir, aunque modestamente, a este objetivo, buscaremos traer, al campo de visión de las relaciones internacionales, un concepto caro a los análisis de ciencia política: la cuestión de la gobernabilidad democrática. Para ello, describiremos en rasgos generales el orden actual y los límites de la visión clásica que ha predominado en las relaciones internacionales para entender dicho orden. La pregunta central que orientar este ensayo es la siguiente: ¿Es posible inyectar algún grado de racionalidad a la marcha del orden internacional? O sea, ¿de qué manera los fenómenos asociados normalmente a la globalización afectan la capacidad de las instituciones multilaterales de cumplir sus objetivos? ¿La globalización es gobernable?

2. EL (DES)ORDEN INTERNACIONAL

   La globalización es una palabra que, de tanto frecuentar variados textos académicos y distintos discursos políticos y diplomáticos, corre el seño riesgo de convertirse en un rótulo sin contenido. Es como si el uso índistinto por corrientes opuestas de pensamiento y acción fuera capaz de alejar, de forma irremediable, el significante del significado, privando el concepto de su capacidad explicativa. De todos modos, sea cual fuere la posición política o la corriente académica de los que utilizan el término globalización, hay una constante en los múltiples significados de la palabra: nadie la asocia, por lo menos no de forma directa y automática, al incremento de la racionalidad en el mundo o a la creación de un orden internacional estable.

   Podría decirse que la globalización engendra "novedades desestabilizadoras". Al ampliar y diversificar los flujos entre sociedades, crea "movimientos" que pueden tener efectos muy variados, buenos (más conciencia sobre las violaciones de los derechos humanos) y malos (la volatilidad de los flujos financieros o la facilitación de crímenes internacionales). Precisamente porque tenemos nuevas modalidades de "relaciones" entre Estados y sociedades, hay que reflexionar sobre las reglas que las rigen, sobre los principios y valores que orientan la "elaboración" de las reglas, así como sobre las instituciones que las producen. En otras palabras, si faltan reglas, la globalización puede convertirse en un factor de des-control, de desorganización del orden social internacional. (2)

   En su definición más general, el orden social, según Stanley Hoffmann (3), es un conjunto de normas, prácticas y procesos que aseguran la satisfacción de las necesidades fundamentales del grupo considerado. En el plano internacional el grupo sería la sociedad internacional, que estaría constituida por dos realidades: el sistema interestatal (formado por relaciones entre unidades estatales) y la sociedad transnacional (formada por relaciones a través de las fronteras estatales entre individuos y grupos). (4)

   Tomando la definición de Hoffmann como punto de partida, sería posible afirmar que las "novedades" se producen en el plano transnacional y el proceso de producción de reglas aún es monopolio del sistema estatal. (5) Esa dicotomía profundiza la incertidumbre sobre las formas de producción y reproducción de las normas, prácticas y procesos que definen el orden. De hecho, aunque no haya acuerdo en cuanto al carácter positivo o negativo de sus efectos concretos sobre el orden internacional y la vida interna de los Estados, la globalización es normalmente considerada un factor de separación entre los canales propiamente estatales de toma de decisiones y el control efectivo sobre procesos económicos, comerciales, sociales y ambientales.

   Asimismo, sin entrar en la polémica sobre el concepto, la globalización estaría caracterizada menos por la eliminación de barreras para la circulación de bienes, capitales, información, personas e ideas, por la profundización sin precedentes de lo que Zygmunt Bauman ha llamado la separación entre política y poder (6). Las antiguas instituciones políticas que concentraban el poder de decisión tenían una base territorial, el Estado-nación, y eran entonces capaces de determinar con cierto grado de eficacia los rumbos que debería tomar la colectividad. Con la globalización, el poder ya no sería en gran parte controlado políticamente: el poder habría pasado por lo tanto por un proceso de "desterritorialización". Ciertas dimensiones del poder serían ahora ejercidas por individuos, empresas y organizaciones que se encuentran virtualmente libres de las amarras del juego político interno en países específicos. Se establecerían nuevas modalidades de interacción entre el sistema interestatal y la sociedad transnacional. Esa hipótesis requiere alguna elaboración.

   En primer lugar, hay que tomar en cuenta las diferencias entre la capacidad de distintos Estados de "controlar" los efectos de la globalización (pero ni siquiera los Estados más fuertes controlan todas las decisiones que les afectan). En segundo lugar, la sociedad transnacional genera demandas de todo tipo (por más control, como en el caso de los ambientalistas, o menos, por ciertos sectores empresariales), pero el foco de la demanda es siempre el conjunto de Estados (que también tienen visiones propias de las demandas). En teoría, en si mismo eso no sería positivo o negativo, simplemente crearía la necesidad de otras modalidades de equilibrio Estados/sociedades para la producción de "buenas normas".

   Pero hay que mirar a algunas consecuencias inmediatas del fenómeno. Frente a los nuevos desafíos (múltiples, contradictorios, y que se reflejan diferentemente en la conducta internacional de los Estados), la búsqueda de sentido para los procesos globales constituye un reto formidable, incluso desde el ángulo procesal. Al contrario de lo que piensan los postmodernos, la ausencia de grandes narrativas no significa que se haya superado la lucha por asignar...