La interminable historia de la reforma del consejo de seguridad

Autor:Rosa Riquelme Cortado
Cargo:Catedrática de Derecho internacional público - Universidad de Murcia
Páginas:745-776

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I Las vicisitudes de la reforma o crónica de una frustración

Debemos seguir trabajando en la reforma del Consejo de Seguridad. Nos hemos esforzado por hallar una forma de hacer progresos en esta cuestión de importancia vital. No ha sido fácil, y todavía no se ha logrado

, dijo con pesar el Secretario General de la ONU en el discurso de apertura del debate general del sexagésimo período de sesiones de la Asamblea General (Nueva York, 17 de septiembre de 2005) 1. Apenas hacía veinticuatro horas que concluía, en la misma sede de la Organización, la reunión plenaria de la Asamblea a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno (14-16 de septiembre de 2005) confirmando el intento fallido de reformar el Consejo mediante una decisión adoptada por consenso. A élPage 746 había instado, como primera medida aconsejable, el Secretario General en el informe preparatorio de la Cumbre Mundial 2005 (Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos, 21 de marzo de 2005) 2. Y por él supuestamente habían trabajado, a la carrera, los representantes de los Estados en los meses previos a su celebración 3.

Que la reforma del Consejo de Seguridad no haya sido posible por el momento no significa que no sea urgente, afirmó Kofi Anann leyéndonos el pensamiento, pues «todos estamos de acuerdo, en líneas generales, en que hace mucho tiempo que es necesaria» 4.

El Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 5 pretende reflejarlo. En él, los Jefes de Estado y de Gobierno se muestran dispuestos a apoyar «la pronta reforma del Consejo de Seguridad», estimada, tal como lo han señalado, «elemento esencial de nuestro esfuerzo global por reformar las Naciones Unidas» 6. Y, con tal propósito, se comprometen a seguir esforzándose «por llegar a una decisión con ese objetivo», y piden «a la Asamblea General que examine a fin de 2005 la evolución de la reforma». Ésta habrá de dar con un modelo de Consejo que «tenga una representatividad más amplia y sea más eficiente y transparente, de modo que aumente aún más su eficacia y la legitimidad y aplicación de sus decisiones» 7. La cuestión en el aire es: ¿va a ser por fin posible y, más aún, en el plazo (com)prometido? ¿O, por el contrario, hemos de hacer caso a los agoreros pronósticos del G-4 de que volvemos a un punto muerto una vez desaprovechado el impulso reformista de la Cumbre? Lo veremos.

No es la primera vez, bien lo sabemos, que la reforma del Consejo de Seguridad queda como asignatura pendiente de los objetivos fijados para festejar las sucesivas efemérides acumuladas en los últimos diez años. Frustrada la ocasión de las bodas de oro de la ONU y el cambio del Milenio, las Declaraciones conmemorativas de estos eventos [la Declaración con motivo del cincuentenario de la Organización (1995) 8 y la Declaración del Milenio (2000) 9] no hacen sino mostrar, en este punto, la creciente y general expectación creada por avivar la modernización y el fortalecimiento de lasPage 747 Naciones Unidas, contando al tiempo con un Consejo de Seguridad renovado en su composición y funcionamiento 10.

Apenas concluida la guerra fría, hubo general asentimiento acerca de que: «para responder eficazmente a los desafíos del futuro y a las esperanzas que los pueblos del mundo habían depositado en las Naciones Unidas, es fundamental que la Organización misma sea reformada y modernizada», y a ello auspició la Declaración con motivo del cincuentenario 11. Dentro de este empeño, la reforma del Consejo era, si no único, sí tema prioritario de la agenda revisionista. El Consejo debería, afirma la Declaración, ser ampliado y sus métodos de trabajo revisados «de manera que se refuerce su capacidad y eficacia, se fortalezca su carácter representativo y se mejore la eficiencia y transparencia de su procedimiento de trabajo» 12.

Para entonces, la Asamblea General ya había creado un «Grupo de trabajo de composición abierta sobre la cuestión de la representación equitativa en el Consejo de Seguridad y del aumento del número de sus miembros y otros asuntos relativos al Consejo de Seguridad» 13. Las labores de este grupo se enmarcaban, junto con las de otros instituidos al inicio de los noventa, en el ambicioso objetivo de aprovechar la proximidad de las bodas de oro de la Organización para estrenar un nuevo Consejo en una nueva Carta. Demasiado apresurado, probablemente. De hecho, hacía poco más de un año que el Grupo encargado de la reforma del Consejo había iniciado sus deliberaciones a resultas del programa de trabajo adoptado en el 49.º período de sesiones de la Asamblea General 14. Y de inmediato se comprobó que existían importantes diferencias de pareceres, principalmente respecto de las cuestiones agrupadas en el primer ítem de su labor -objeto de la presente nota-, tamaño y composición del Consejo y procedimiento de adopción de decisiones, incluida la cuestión del veto 15. Éstas se mostraban a su vez tremendamente imbricadas y susceptibles de múltiples derivaciones 16, lo que las hacíaPage 748 tributarias de un examen más profundo y pausado, según concluyó la Declaración con motivo del cincuentenario 17.

Del calendario también cayeron las fechas conmemorativas de los fastos milenarios. La Declaración del Milenio, documento histórico en el que los dirigentes mundiales proclamaron los valores comunes esenciales para las relaciones internacionales del siglo XXI 18 y formularon objetivos para plasmarlos en acciones, proyectó entre ellos 19 la necesidad de fortalecer las Naciones Unidas para convertirlas en un instrumento más eficaz en el logro de sus prioridades 20. «Reformar ampliamente el Consejo de Seguridad en todos sus aspectos» era, en el marco de este objetivo integral, una decisión por la que los Jefes de Estado y de Gobierno se comprometieron ya entonces a redoblar sus esfuerzos 21. Para ello se suponía que contaban con el foro del vigente Grupo de trabajo sobre la reforma del Consejo.

Sin embargo, la parálisis del Grupo era ya una canción de letra y música bien conocidas en Naciones Unidas. Enfrascado desde hacía tiempo en un sucesivo monólogo de propuestas estatales y/o grupales sin más mira, por lo general, que atender a sus particulares intereses -más o menos justificados-, la posibilidad de lograr en su seno acuerdos con fundamento se aventuraba una misión de difícil realización. Salvo el elemental consenso, pronto alcanzado, acerca de que el Consejo de Seguridad debía ser ampliado teniendo en cuenta -de conformidad con la repetitiva retahíla de principios inspiradores- 22 el considerable aumento del número de miembros de Naciones Unidas, particularmente procedentes del mundo en desarrollo, así como del lado cualitativo las importantes transformaciones habidas en la distribución del poder mundial 23, todo lo demás era motivo de acaloradaPage 749 discusión 24. Persistían así diferencias sustanciales sobre cómo hacer efectiva la ampliación en cuanto al tamaño, distribución de los asientos, categorías y/o tipos de nuevos miembros, modalidades y criterios para su (s)elección, revisión periódica del Consejo ampliado...; ah! y no digamos sobre si y cómo suprimir el veto o imponer limitaciones a su uso, así como de si tal privilegio debía o no hacerse extensivo a los posibles nuevos miembros permanentes y, de ser lo primero, en qué condiciones. En definitiva, una suerte de concierto de grillos que ha persistido durante cerca de doce años de deliberaciones 25.

No creo necesario detenerme ahora en la consideración del inventario de propuestas -de distinto contenido, alcance, formato...- apiladas en el Grupo de trabajo 26. Principalmente, porque las más destacadas han reverdecido en el debate urgido por el Secretario General con ocasión de la Cumbre Mundial 2005, como tendremos oportunidad de comprobar.

II La pretensión de arribar al consenso con ocasión de la Cumbre Mundial 2005:

Hacía cinco años que los Jefes de Estado y de Gobierno habían aprobado la Declaración del Milenio. Examinar los progresos alcanzados desde su proclamación, incluido el grado de cumplimiento de los objetivos de desarrollo del Milenio y su financiación 27, era la finalidad primigenia de la reunión plenaria de alto nivel convocada por la Asamblea General para septiembre de 2005, venturosamente coincidente con el 60 aniversario de la ONU 28.

El informe que, como en años anteriores, debía preparar el Secretario General sobre la aplicación de la Declaración, pretendió en esta ocasión llegarPage 750 más lejos 29. «Me temo», escribió en él, que un informe detallado sobre la aplicación de la Declaración del Milenio pasaría por alto la cuestión más general, a saber, que las nuevas circunstancias nos exigen que revitalicemos el consenso sobre los desafíos y las prioridades fundamentales y que convirtamos ese consenso en acción colectiva» 30. Y si bien he sostenido, añadió, que los principios y propósitos de la Carta «siguen siendo tan válidos y pertinentes hoy como lo eran en 1945», para ponerlos en práctica (pues no sólo «los propósitos deben ser firmes y los principios constantes»), «las Naciones Unidas deben adaptarse plenamente a las necesidades y las circunstancias del siglo XXI» 31, como una «Organización mundial representativa y eficiente, abierta y responsable» 32.

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