La interacción entre los acuerdos internacionales de las Comunidades Europeas con los PTM y la PESC

Autor:Miquel Palomares Amat
Páginas:179-230

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I - Introducción: La estructura del tratado de la Unión Europea

Junto a los factores económicos, geográficos e históricos, las consideraciones de tipo político han tenido una importancia decisiva en las decisiones de concluir un tipo de acuerdo determinado o profundizar en el contenido de un acuerdo ya vigente. En este sentido, en la evolución de la estrategia comunitaria hacia los PTM, se manifiesta el deseo de los Estados miembros de que la Comunidad asuma una resposabilidad respecto de aquellos países y ejerza una influencia en esta zona.

La mencionada estrategia es paralela a la voluntad, por parte de los Estados miembros, de dotar, a las Comunidades Europeas, de una cierta actuación en el ámbito de la política exterior, a través de la cooperación política europea (CPE) y después de la política exterior y de seguridad común (PESC)732. ElPage 180 TUE estableció la PESC733, como una "estructura", jurídicamente diferenciada de la CE, con lo cual se mantiene el modelo anterior734 de la CPE a pesar de las voces en contra de algunas instituciones735 y de algunas delegaciones736. Los artículos 1 y 5 del TUE, distinguen entre las Comunidades Europeas y las formas de cooperación establecidas en el tratado. Asimismo el artículo 46, excluye la competencia del TJCE del ámbito de la PESC y de otras disposiciones iniciales del TUE (1, 6)737. En este sentido, son especialmente iluminadoras, las palabras del profesor LIÑAN NOGUERAS:

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" La diferenciación de la estructura comunitaria y la de cooperación política y de los modelos relaciónales que los sustentan, respectivamente, se fundamentan en concepciones distintas y, en ocasiones, opuestas de la construcción europea738".

El modelo de las Comunidades Europeas, se sustentaría en una "estructura de integración739 ", mientras que la CPE se articularía en torno a un "sistema descentralizado de confianza política recíproca740". Por lo cual, podría considerarse, que hay un desfase entre los dos ámbitos, el de la integración económica-núcleo central de la Unión europea- y el de la PESC, que se configuraría como un "embrión" inicial de de un proceso de metamorfosis hacia una estructura semejante a la primera.

En este sentido, la profesora MANGAS MARTIN opina que las modificaciones que introdujo el TUE estaban redactadas para ser trasvasadas en los artículos de los tres Tratados constitutivos741. En la misma línea, el profesor CONSTANTINESCO, se pregunta si los procedimientos de cooperación no serían, por esencia transitorios, y destinados a ser absorvidos por el pilarPage 182 comunitario742. Esta interpretación se ha visto reafirmada por el Tratado de Amsterdam, por cuanto este último ha supuesto la reinserción de un nuevo título en el TCE, denominado: "visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas".

De hecho, el sistema de articulación de posiciones comunes y, en lo posible, acciones comunes, recuerda a la técnica empleada en relación al período transitorio de la política comercial común.

Por otro lado, esta diferencia de métodos o sistemas no es una innovación del TUE. Así, el desarrollo histórico y jurídico de las Comunidades Europeas, en especial a partir de los años setenta, ha mostrado la existencia de mecanismos propios del Derecho internacional, más respetuosos con la soberanía de los Estados miembros y, en teoría, complementarios del sistema comunitario. En este sentido, más que una ruptura con el sistema anterior, el TUE supone una diferencia de intensidad en beneficio de una utilización más extensa de métodos con un carácter esencialmente intergubernamental743. Sin embargo, se ha argumentado que los conceptos denomindos como "geometría variable" y "a la carta", a diferencia del de "a varias velocidades", son incompatibles con los principios generales del Ordenamiento jurídico comunitario744.

Esta división de estructuras y competencias, que desde un punto de vista técnico-jurídico está claramente definida, en los Tratados constitutivos, plantea numerosos problemas jurídicos.

En primer lugar, el TUE no dispone expresamente, en nigún artículo, la personalidad jurídica de la Unión. A diferencia, por ejemplo, del Proyecto de Tratado de Unión Europea, aprobado por el PE, el 14 de febrero de 1984, el cual establecía, en su artículo 6, que en las relaciones internacionales, la Unión dispondría de la capacidad jurírica necesaria para ejercer sus funciones y alcanzar sus objetivos745. Asmismo, el Proyecto de Informe sobre la Constitu-Page 183ción de la Unión Europea, de 9 de septiembre de 1993, elaborado por el Sr. Hermann, dispone que la Unión goza de personalidad jurídica746.

La ausencia de tal reconocimiento muestra la clara voluntad de los Estados miembros, en este momento histórico de la integración europea, de seguir sometiendo a criterios esencialmente intergubernamentales la cooperación en ámbitos como la PESC. Asimismo, dicha falta de reconocimiento expreso plantea la discutida cuestión de la naturaleza jurídica de la Unión Europea. Al abordar esta cuestión, ciertos autores, se refieren a la dualidad, omnipresente en la construcción comunitaria, entre idea y realidad747, así como al carácter de proceso dinámico748, cuya finalidad política última aparece indeterminada, aunque está subyacente. El Preámbulo del TUE749, su artículo I750 así como el artículo 48 relativo a la revisión del Tratado, reflejan este carácter evolutivo.

La profesora MANGAS MARTIN, recurriendo a conceptos filosóficos, define la UE como un "ente de la razón con fundamento in re", al tiempo que califica como lamentable la ausencia formal de la vocación federal y del carácter político de la Unión751. Opinión, esta última, no compartida por VER LOREN VAN THEMAAT, quien considera que la fórmula de una Unión con vocación federal no sería conforme á la concepción de base de Jean Monnet ni aceptable por la mayoría de los Estados miembros752. Si bien, el profesor PLIAKOS, habla de confusión en el sentido de que la creación de la UE no puede equivaler a uña nueva etapa hacia esta Unión753, es dudoso que se hayaPage 184 creado una nueva entidad jurídica al lado de las Comunidades Europeas. El TUE no tansforma a estas últimas y a las formas de cooperación a ellas adicionadas, en una unión de naturaleza jurídica, como era el objetivo de, por ejemplo, la Conferencia Intergubernamental para la Unión política754 o del Proyecto de Tratado de la Unión Europea, adoptado por el PE en 1984.

Por ello, podría considerarse que la UE tan sólo tiene una existencia política755 o conceptual756. El profesor PLIAKOS, antes mencionado, critica con dureza esta situación, al considerar que toda eventual evocación de la Unión como entidad distinta o paralela, constituye una cobertura institucional ilícita de los Estados miembros de las Comunidades Europeas757. Entre las tesis que se pronuncian sobre la personalidad jurídica de la Unión y los que la niegan, MENGOZZI considera que la realidad, probablemente se encuentra en una posición intermedia. Así, en los casos en que tan sólo se prevé la mutua información o simple concertación, la Unión sólo podrá considerarse como un foro. No obstante en aquellos casos en que se adoptan posiciones comunes o decisiones comunes, la consideración acerca de la personalidad de la Unión es más matizable. Abundando en los argumentos a favor de dicha personalidad jurídica internacional, MENGOZZI señala que la Unión ha llegado a asumir la administración de Mostar, participando directamente en la conclusión de acuerdos internacionales para el ejercicio de tal función.758

En este marco, es especialmente interesante la sentencia dictada por la sala II del Tribunal Constitucional Federal Alemán de Karlsruhe, el 12 de octubre de 1993759. En respuesta a la cuestión de si la Ley Fundamental permitía la adhesión de Alemania a un hipotético "Estado Europeo", el Tribunal afirmó que:

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"El Tratado de la Unión Europea sirve de fundamento a un asociación de Estados con vistas a lograr una unión cada vez más estrecha de los pueblos de Europa, pero no a un Estado cimentado en un pueblo Europeo. Los Estados miembros fundaron la Unión Europea con el fin de ejercer mancomunadamente la soberanía760".

Este fragmento y otros761 de la sentencia muestran una interpretación que pone de relieve el carácter esencialmente intergubernamental de la UE. Al contrario, por ejemplo, de interpretaciones que ponían tradicionalmente de relieve los aspectos "sui generis" de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas762. En este sentido, CARRILLO SALCEDO considera que la mecionada sentencia del Tribunal...

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