Integridade e inovação no exercício de cargos políticos e altos cargos públicos: o caso da entidade para a transparência no ordenamento português

• Author: Ana Raquel Gonçalves Moniz
• Profession: Instituto Jurídico da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra
• Pages: 311-351

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INTEGRIDADE E INOVAÇÃO NO EXERCÍCIO DE

CARGOS POLÍTICOS E ALTOS CARGOS PÚBLICOS:

O CASO DA ENTIDADE PARA A TRANSPARÊNCIA

NO ORDENAMENTO PORTUGUÊS

Ana Raquel Gonçalves Moniz

Instituto Jurídico da Faculdade de Direito

Universidade de Coimbra

1. INTRODUÇÃO

Tendo como pano de fundo dois dos atuais desafios emergentes para o

exercício de funções públicas — a integridade e a inovação — , constitui

objetivo do presente texto avaliar em que medida o desenvolvimento tecnoló-

gico poderá contribuir para o fortalecimento da satisfação dos imperativos

axiológicos (axiológico-jurídicos, sem pleonasmo) no contexto do agere diu-

turno dos órgãos públicos.

Assim, após uma digressão sobre o sentido e o alcance da subordinação da

atividade do(s) poder(es) público(s) a valores públicos e da introdução de

tecnologias de informação como dimensão conformadora daquela atividade,

tomaremos como principal foco de análise — como verdadeiro exemplum —

a Entidade para a Transparência (EpT), cuja instituição traduz uma novidade

(relativamente recente) no ordenamento jurídico português. Na verdade, a sua

criação resultou da revisão do regime do exercício de funções por titulares de

cargos políticos e altos cargos públicos, efetuada pela Lei n.º 52/2019, de 31

de julho1, a qual se veio concretizar, numa perspetiva institucional, na Lei

Orgânica n.º 4/2019, de 13 de novembro, que, inter alia, aprovou o Estatuto

da EpT. A circunstância de estarmos diante um organismo erigido com o

1 Alterada pelas Leis n.os 69/2020, de 9 de novembro, 58/2021, de 18 de agosto, e 4/2022,

de 6 de janeiro.

RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL FUTURO:

UNA REVISIÓN EN EUROPA E IBEROAMÉRICA

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propósito de controlo da riqueza e do regime das incompatibilidades dos titu-

lares dos referidos cargos, bem como de gestão do acesso a tais dados, missão

essa exercitada sobre uma aplicação informática (uma plataforma eletrónica)

que tratará os respetivos dados pessoais, torna-a um caso de estudo no contexto

em análise. Além das mais evidentes dimensões associadas à digitalização da

Administração Pública, emergem, neste horizonte, questões delicadas sob a

ótica da tutela dos direitos fundamentais, impondo uma atenção especial à

tarefa de concordância prática (realizada, em abstrato, pelo legislador e a

concretizar pela EpT) perante a sua colisão com outros direitos ou valores

constitucionalmente protegidos.

2. INTEGRIDADE, ÉTICA E VALORES PÚBLICOS; EM

ESPECIAL, O SENTIDO DA TRANSPARÊNCIA NO AGERE

PÚBLICO

Perimida que está a ideia de que a ética consubstanciava um conceito

liberal burguês, de aplicação exclusiva na esfera privada (em especial, na

privacidade) (Kemp, 1992: 17), a interferência de valores no seio das atuações

jurídico-públicas conhece uma repercussão cada vez maior. Unidos num espaço

público em torno de uma finalidade comum/comungada — a satisfação do

bem comum — , todos os sujeitos participam politicamente, i. e., como sujei-

tos da polis ou da civitas, na concretização de determinado(s) valor(es) verti-

do(s), em muitos casos, em direito(s).

É sobejamente pacífica a conceção segundo a qual a atuação do Estado é

(deve ser) orientada tendo em vista a satisfação do bem comum concebido

como valor. A ligação entre a ação jurídico-pública e princípios e valores

éticos resulta, pois, da subordinação da primeira ao interesse público, conce-

bido, sob uma perspetiva normativa2, como «aquilo que presumivelmente [o

povo] escolheria se visse claramente, pensasse racionalmente e atuasse desin-

teressada e benevolentemente» (Lippmann, 2009: 42). Esta aceção identifica

o interesse público como o último fim ético das relações jurídico-políticas, por

cuja realização os poderes públicos são responsáveis3. A noção ético-normativa

2 Diferenciando a perspetiva normativa da perspetiva procedimental na definição de inte-

resse público, v. Morison e Anthony, 2011: 218-219.

3 Em sentido próximo, v. Cassinelli, 1958: 48, 60, aludindo, respetivamente, ao interesse

público como «the ultimate ethical goal of political relationships» e «the highest ethical goal

of political relationships», em função do qual as atuações dos poderes públicos são avaliadas,

considerando-se estas desejáveis ou indesejáveis, consoante contribuam ou prejudiquem a rea-

lização do interesse público. Aliás, o Autor assinala com nitidez as dificuldades suscitadas pela

associação entre a definição do interesse público e a regra da maioria, rejeitando que a respon-

INTEGRIDADE E INOVAÇÃO NO EXERCÍCIO DE CARGOS POLÍTICOS E ALTOS CARGOS

PÚBLICOS: O CASO DA ENTIDADE PARA A TRANSPARÊNCIA NO ORDENAMENTO PORTUGUÊS

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de interesse público — que inviabiliza qualquer manipulação ditada pela regra

da maioria — não contende com a circunstância de, em cada momento histó-

rico, se impor uma concretização do interesse público para uma sociedade

determinada, concretização essa que é democraticamente realizada no plano

político-legislativo; não estamos agora senão perante a distinção — já apontada,

na doutrina portuguesa, desde Rogério Soares (Soares, 1955: 101-110, 149-

150; Soares, s. d.: 3-5) e a sua Escola (Andrade, 1993: 277; Andrade, 2020:

13-14)4 — , entre o interesse público primário (identificado com o bem comum

ou o fim primordial do Estado e polarizado na segurança, justiça e bem-estar,

compreendidos, sob o nosso prisma, enquanto elementos densificadores da

promoção da dignidade humana5) e os interesses públicos secundários (ins-

trumentais do primeiro e concretizados pelo legislador).

Num outro plano, assinala-se que a penetração de valores na atuação pública

resulta da articulação privilegiada que, neste horizonte, se faz sentir entre os

princípios da democracia, do Estado de direito6 e da socialidade. Ao nível da

teoria política, existe uma íntima conexão entre a conceção do homem e a

organização do Estado, em termos de aquela compreensão valorativa se pro-

jetar no papel e na posição reconhecidos à pessoa no seio de uma comunidade

organizada em Estado(s) e no processo de construção da sua vontade (Scham-

beck, 2014: 341 e ss.). No plano jurídico-constitucional, e como nota Dennin-

ger, 1994: 99-100, a dimensão axiológica acaba por se encontrar vertida nos

designados princípios estruturantes do Estado, como a juridicidade (hoc sensu,

Estado de direito), a democracia ou a socialidade, cuja consecução acaba por

se assumir — ela própria — como um dos objetivos da estadualidade. Assim,

a democracia e o Estado de direito englobam a defesa de um conjunto de

valores públicos da ação estadual, quer de natureza substantiva (respeito pelos

direitos fundamentais, proporcionalidade, imparcialidade, racionalidade), quer

de índole procedimental/processual (transparência, garantias procedimentais e

processuais) (Auby, 2010: 511)7. Por sua vez, a socialidade revela que o Estado

sabilidade pela realização do primeiro configure uma simples responsabilidade política (aferível

em função dos resultados eleitorais), consubstanciando antes uma reação jurídica perante uma

atuação desconforme com as normas (Cassinelli, 1958: 61).

4 Trata-se de uma distinção que remonta a Carnelutti: Alessi, 1960: 197-198.

5 A doutrina alemã não deixa de assinalar a importância do artigo 1.º da Grundgesetz (onde

está consagrado o princípio da dignidade humana) precisamente sob a ótica da dimensão do

interesse público: Nettesheim, 2005: 102.

6 A este propósito, Harlow, 2006: 190 designa-os como os «ideais gémeos» (twin ideals)

do Direito Administrativo ocidental.

7 Em particular, sob o ponto de vista procedimental, v. Szeremeta e Kerby, 2007: 165 e

ss. Num sentido muito amplo, os public values evocam os direitos e os benefícios de que

cidadãos são titulares, as obrigações que têm perante a sociedade ou o Estado, e os princípios

em que os governos devem basear a sua atuação (Bozeman, 2007: 132).