Integracion regional y la politica exterior de Chile. ?Paradoja o acomodo?/Regional integraton and Chile's foreign policy. Paradox or accommodaton?

Autor:Jenne, Nicole
 
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INTRODUCTION

Habia elevadas expectativas en un nuevo empuje en la politica regional cuando en marzo del 2014 el anterior gobierno de Michelle Bachelet asumio su mandato. En varias ocasiones Bachelet habia declarado el deseo de promover la integracion con los paises latinoamericanos, y el entonces nuevo canciller, Heraldo Munoz, afirmo:

"El nuevo gobierno de Chile priorizara la region y en particular America del Sur. Nuestro proposito sera fortalecer la presencia del pais en los distintos mecanismos de integracion existentes, impulsando puentes de acuerdo por encima de las diferencias ideologicas o subregionales" (El Pais, 2014). No era la primera vez, ciertamente, que la vara de la agenda regional quedaba situada en un punto alto.

La integracion como discurso es un curioso fenomeno regional. Dabene (2009) y Malamud y Gardini (2012) notan que esta enormemente divorciado de reales procesos de integracion, y ya anos atras la propia Bachelet lamento que "[p]lans for regional integration have [...] frequently become bogged down in rhetoric and lofty--if ultimately unrealistic--goals" (Bachelet, 2006). Sin embargo, dicho divorcio no ha orientado a la politica exterior de Chile a decantarse: ni ha impulsado una integracion mas profunda, acorde con la tonica del discurso regional, ni ha abandonado la retorica regionalista, de manera de expresar su verdadero comportamiento a nivel regional.

Varios trabajos nos entregan argumentos sobre por que la brecha existe. Entre otros, Oyarzun (2013) habla de la negligencia de la integracion politica frente a los intereses economicos en Chile. Wilhelmy y Duran (2003) tambien destacan el objetivo de la insercion a la economia global en la politica exterior, pero asimismo argumentan que los diplomaticos chilenos tienen incentivos para buscar un "alto perfil externo, tanto como fuente de legitimacion politica, como una manera abrir [sic] espacios de oportunidad para la diplomacia", lo que "suele obligar a los actores a un elevado nivel de visibilidad politica externa, con los consiguientes riesgos de sobreexposicion e insuficiencia de los instrumentos con que cuentan las relaciones internacionales para alcanzar los objetivos definidos" (274). Otros autores que tratan la brecha como fenomeno regional han recurrido a terminologia adhoc como "desviacion del regionalismo estrategico" (Briceno, 2013: 32) o "spaghetti-bowl regionalism" (Gardini, 2015, 32) para explicar la aparente contradiccion en la politica exterior latinoamericana.

Complementando esta literatura, el presente trabajo tiene como objetivo esclarecer el "regionalismo declaratorio" (Jenne, 2013), en el caso de Chile, de una forma sistematica que se basa en un amplio rango de datos empiricos. Estos nos serviran para evaluar tanto el compromiso regional declarado como el esfuerzo efectivo que Chile ha puesto en la integracion. Es importante especificar que no pretendemos explicar la brecha entre las aparentes aspiraciones de la integracion regional (altas), por un lado, y el real grado de integracion (bajo), por otro. Alimentando esta pregunta, lo que busca el presente trabajo es mas bien el proporcionar una serie de datos solidos que permitiran evaluar los argumentos senalados en la literatura. Asi, nuestra estrategia apunta a ampliar el conocimiento sobre el fenomeno del discurso regionalista sobre la integracion latinoamericana, a promover un debate sobre los indicadores usados, y asi servir como base para futuras investigaciones sobre la politica regional latinoamericana.

El articulo sigue el siguiente orden de trabajo. Una primera seccion presenta el marco conceptual y metodologico del estudio. La segunda seccion analiza la retorica integracionista de la politica exterior chilena, sustentada en tres aspectos: las declaraciones oficiales en forma de policy papers y otros documentos de orientacion politica, las declaraciones reportadas en la prensa, y las votaciones y discursos ante la Asamblea General de Naciones Unidades (N.U.). En una tercera seccion presentamos evidencia que permite evaluar si la retorica se refleja en la practica, constatada en tres elementos: la evolucion reciente de las organizaciones de integracion regional, el numero y tipo de tratados firmados por Chile, y finalmente, una medicion de convergencia en indicadores economicos y politicos dentro de diferentes esquemas de integracion. La ultima seccion concluye uniendo los resultados de los indicadores individuales.

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO

La propia terminologia de la integracion muchas veces se usa de manera poco clara, por lo que es importante explicitar el concepto. Siguiendo una definicion rigurosa, la integracion implica que dos o mas paises concuerdan politicas en una o mas areas, de forma que los Estados ceden competencia soberana a favor del establecimiento de estructuras institucionales que regulan y ejercen la transferencia de poder (Schmitter 2004). En consecuencia, para hablar de "integracion", no son suficientes los mecanismos de cooperacion que no propenden, en un sentido definido, hacia la unificacion de competencia. A modo de ejemplo, la Asociacion Latinoamericana de Integracion (ALADI) es un mecanismo que facilita la implementacion de preferencias arancelarias, pero carece de facultad e instrumentos para constituir una unidad politica, economica, militar, social o cultural.

Siendo el "regionalismo declaratorio" (Jenne 2013) un fenomeno regional ?que puede aportar el estudio del caso chileno? En America Latina, Chile es una excepcion en lo que se refiere a una alta capacidad burocratica, que facilita condiciones favorables a las inversiones y a su compromiso de seguir una politica de libre mercado con relativa constancia e independiente del gobierno de turno. Siendo Chile pues un outlier en su capacidad burocratica e institucional, constituye un most likely case para que la retorica se refleje en la realidad: En otros casos, las limitaciones institucionales pueden influir sobre la brecha entre el discurso y la realidad regionalista, cuando las conclusiones derivadas del caso chileno nos permitan hacer caso omiso del argumento que es la falta de capacidad del Estado, lo que explica la ausencia de progreso en la integracion. Empero, si el presente estudio logra esclarecer la brecha en el caso de Chile, las conclusiones derivadas de el podrian ampliarse al estudio de toda la region.

Junto con ello, el caso presenta un regimen de presidencialismo que ofrece pocas alternativas institucionales, como el bloqueo parlamentario (Pereira y Melo, 2012) para explicar las brechas entre discursos presidenciales y los resultados. En esta caracteristica del presidencialismo, Chile es parecido a otros paises en la region (Malamud, 2005), y cabe mencionar que si bien la reforma de la Constitucion del ano 2005 amplio las facultades del Congreso Nacional (Ley 20.050), sigue primando la figura del jefe de Estado en la politica exterior.

Por ultimo, el caso de Chile permite controlar, en cierta medida, la variacion resultante de los cambios en politica exterior por ideologia politica del gobierno, dado que el pais experimento en el periodo estudiado (1990-2014) alternancias desde centro-izquierda a derecha. En general, los autores concuerdan en que las diferencias ideologicas tienen un impacto secundario en la formulacion de la politica exterior y de vecindad de Chile (Morande,, 2003; Oyarzun, 2013; Wilhelmy & Duran, 2003).

A fin de sustanciar la aparente contradiccion entre el discurso regionalista y la integracion regional, se emplearan distintos indicadores proviniendo de un amplio abanico de fuentes y empleando metodologias cualitativas y cuantitativas. Los detalles de cada una se expondran en las secciones correspondientes. Es importante reconocer que ninguno de los indicadores en si permite derivar conclusiones generales sobre la politica regional y exterior chilena. Por ejemplo, se pueden considerar las declaraciones publicas como un instrumento de bajo costo, que sirve fines politicos internos mas que una declaracion de interes de la politica exterior. Sin embargo, si las declaraciones apuntan a una conclusion similar, como lo hacen las directrices de politica exterior y ademas los votos en la Asamblea General de Naciones Unidas, su valor informativo llega a tener un nivel de certeza suficiente. De esta forma, el conjunto de los datos presentados sostiene algunas conclusiones importantes para futuros estudios sobre el regionalismo latinoamericano.

LA RETORICA INTEGRACIONISTA

Para fundamentar la existencia de un discurso orientado a la region latinoamericana, presentaremos tres tipos de fuentes: documentos oficiales de orientacion politica mas importantes, declaraciones publicas por parte de autoridades oficiales, y la posicion de Chile ante Naciones Unidas, manifestada en las votaciones del pais y los discursos pronunciados ante la Asamblea General.

Directrices de politica exterior

Las directrices en politica exterior ofrecen una primera aproximacion hacia los objetivos declarados. Este tipo de documentos suele ser directivo para todos los actores involucrados y, ademas, refleja la imagen que el pais pretende proyectar de si mismo. Si bien es concebible que esto implique algun tipo de sesgo, el analisis de documentos es menos invasivo que otros instrumentos como las entrevistas, donde las respuestas dependen de preguntas especificas en la materia predeterminada. Las directrices de politica exterior, en cambio, suelen referirse no unicamente a un interes particular del Estado, sino mas precisamente a su jerarquia de intereses. De este modo, revela importante informacion sobre la autopercepcion y autoproyeccion de los gobiernos.

En el caso de Chile, el primer documento con autoridad en el ambito de la politica exterior fueron los "Lineamientos de la politica exterior", publicados durante el primer gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010). Acorde a las prioridades establecidas en estos, en 2008 la politica chilena se rige por el...

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