Ínsulas de poder. Conflictos políticos y constitucionales en torno al Estado y la función pública en América Latina

• Author: Agustin E. Ferraro/Gustavo Fondevila
• Profession: Universidad de Salamanca/CIDE ? México
• Pages: 113-141

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ÍNSULAS DE PODER. CONFLICTOS POLÍTICOS

Y CONSTITUCIONALES EN TORNO AL ESTADO

Y LA FUNCIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA

Agustin E. Ferraro1

Universidad de Salamanca

Gustavo Fondevila2

CIDE – México

1. INTRODUCCIÓN

Los debates sobre la legitimidad democrática de las instituciones del Estado

tienen como participantes, por lo general, a investigadores y analistas sobre

temas políticos y sociales, quienes desarrollan y dan a conocer sus opiniones

en sitios como pueden ser seminarios o revistas especializadas. A veces, sin

embargo, es posible que un debate sobre estos temas atraiga la atención y

participación de una gran cantidad de ciudadanos, lo que ha venido ocurriendo

durante la última década en México, con importantes consecuencias para la

vida pública de este país. El asunto llegó a tener lugar en los programas de

televisión, ya hace algunos años, cuando una prestigiosa cadena de cable

emitió, en 2014, un programa en el que la discusión sobre la legitimidad

democrática de los organismos públicos era el asunto central. Uno de los más

destacados expertos mexicanos en derecho constitucional, Diego Valadés,

criticó de manera visiblemente irritada, durante el diálogo emitido al aire, el

«disparate» que estaba ocurriendo con la reforma de las instituciones del

Estado. Se refería en particular a la creación de organismos autónomos en

México, liderados por expertos sin orientación político-partidaria. «Estamos

1 agustinferraro@usal.es

2 gustavo.fondevila@cide.edu

RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL FUTURO:

UNA REVISIÓN EN EUROPA E IBEROAMÉRICA

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creando ínsulas de poder», denunció Valadés, «que no responden ante nadie»

(México Social, 2014).

El movimiento de reforma institucional que consiste en la sucesiva creación

de organismos autónomos comenzó en México a principios de la década de

1990. Desde entonces se establecieron nuevas instituciones federales, o bien

instituciones federales ya existentes fueron declaradas autónomas, en ambos

supuestos por reformas constitucionales sancionadas, para cada caso, con el

voto de mayorías calificadas en el Congreso (Martínez Robledos, 2015). Exis-

ten algunas diferencias sobre su definición legal y número exacto, pero la

mayoría de los autores mexicanos concuerdan en que se establecieron diez

organismos autónomos en el nivel federal en México, entre 1994 y 2018, en

áreas relevantes de política pública (Dussauge-Laguna, 2015; Pérez Guzmán,

2016; Fabián Ruiz, 2017b). La designación empleada en México para estas

instituciones es «organismos autónomos constitucionales». En la literatura

académica se emplean también otras denominaciones para organizaciones

burocráticas con características similares, es decir, cuyo diseño institucional

incluye la protección, mediante diversos mecanismos, frente a la influencia o

interferencia de los partidos políticos, particularmente la influencia o interfe-

rencia del partido político que ejerce el gobierno en un momento determinado.

Se trata, según una definición clásica, de organizaciones burocráticas que han

sido «liberadas en principio del control partidario» (Carpenter, 2001: 9). En

México, se ha destacado asimismo que los organismos autónomos no «están

subordinados a las prioridades políticas del gobierno de turno» (Dussauge-La-

guna, 2015: 226). La dirección de estas organizaciones se encuentra a cargo

de personal que pertenece a la función pública profesional, es decir que forman

parte de un sistema de carrera regulado en el empleo público, son «funciona-

rios», en el sentido estricto del término3.

Las diversas designaciones empleadas en la literatura para los organismos

autónomos se corresponden con las tradiciones legales y políticas de los dis-

tintos países, pues este tipo de modelo institucional se halla muy extendido.

Así, por ejemplo, en España se utiliza normalmente la expresión «administra-

3 En algunos países de América Latina se utiliza en ocasiones la expresión «funcionario»

de manera genérica, para referirse a todo tipo de personal del gobierno o de la Administración

Pública que ocupa posiciones de nivel jerárquico mediano o alto. Para los fines de este trabajo,

entendemos como funcionarios en sentido estricto a las personas que ingresan a trabajar a la

Administración Pública como resultado de concurso público u oposición y tienen protección

frente al despido arbitrario, es decir que su empleo y su avance en la carrera están fundados en

el mérito y la capacidad (entendiendo como despido arbitrario también al despido por causas

políticas). La regulación de la carrera de los funcionarios, incluyendo la protección frente al

despido arbitrario, su régimen de concursos, ascensos y otros diversos aspectos, suele denomi-

narse, en América Latina y España, «Estatuto de la Función Pública».