La institución de la función pública en España (1978-2023). Estado de la cuestión y desafíos

• Author: Rafael Jiménez Asensio
• Profession: Consultor Sector Público Doctor en Derecho UPV/EHU Catedrático de Universidad acreditado
• Pages: 231-281

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LA INSTITUCIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

EN ESPAÑA (1978-2023). ESTADO DE LA CUESTIÓN

Y DESAFÍOS

Rafael Jiménez Asensio1

Consultor Sector Público

Doctor en Derecho UPV/EHU

Catedrático de Universidad acreditado

A Alejandro Nieto, in memoriam.

«Parece fuera de duda que no existe una política deliberada y

reflexiva de los gobiernos democráticos (en España) sobre la función

pública y la mejor prueba de ello es que nunca se ha llegado a formular

un modelo».

Alejandro Nieto, El desgobierno de lo público (Ariel, 2008: 183).

RESUMEN: Este estudio analiza el proceso de institucionalización de la función

pública en España, en particular desde la aprobación de la Constitución de 1978.

A partir de esa fecha, la función pública española es objeto de un importante

proceso de cambio como consecuencia del proceso de descentralización política.

Esta transformación ha conducido a la construcción de un subsistema del servi-

cio civil atomizado, en el que se han ido debilitando con el paso del tiempo los

rasgos distintivos de la institución (profesionalización; imparcialidad; cohesión:

etc.). La rigidez de los modelos de gestión de recursos humanos en el sector

público, junto a un proceso de desprofesionalización en algunos ámbitos (admi-

nistraciones territoriales), está conduciendo a la función pública española a una

situación compleja para hacer frente a los nuevos innumerables desafíos que se

le presentan a la sociedad española en la tercera década del siglo XXI.

1 .

RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL FUTURO:

UNA REVISIÓN EN EUROPA E IBEROAMÉRICA

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ABSTRACT: This study analyzes the process of institutionalization of the civil

service in Spain, particularly since the approval of the 1978 Constitution. From

that date, the Spanish civil service undergoes an important change as a conse-

quence of the process of political decentralization. This transformation has led

to the construction of a fragmented civil service subsystem, in which the distinc-

tive features of the institution (professionalization, impartiality, cohesion, etc.)

have weakened over time. The rigidity of human resource management models

in the public sector, the strong presence of politicization in high administrative

structures, together with a process of de-professionalization in some areas (ter-

ritorial administrations), is leading the Spanish public function to a complex

situation to face the innumerable new challenges that are presented to Spanish

society in the third decade of the 21st century.

DESCRIPTORES: función pública; instituciones; servicio civil; imparcialidad;

igualdad; mérito; profesionalización; estatuto básico del empleado público; re-

clutamiento y selección; gestión recursos humanos; relevo generacional; revolu-

ción tecnológica.

1. INTRODUCCIÓN

Este artículo pretende poner de relieve qué es, de dónde viene, cómo se

articula y cuáles son sus retos y desafíos presentes, así como identificar los

puntos críticos de esa institución que en España denominamos Función Pública.

Vaya por delante que, cuando hablamos de Estado y de España, se hace aquí

aglutinando a todos los niveles de gobierno establecidos en la Constitución y

en los Estatutos de Autonomía. Y, asimismo, cuando se trata de analizar la

Función Pública, integramos dentro de esta noción tanto al personal funcio-

nario como al personal laboral, pero igualmente al personal directivo que se

encuadra dentro de lo que se denomina alta función pública. Aunque en algu-

nos pasajes de este trabajo la expresión función pública se enmarca en sus

sentido estricto, como se advertirá por el contexto.

Alguna precisión metodológica es también necesaria. Lo que aquí sigue no

es un estudio del régimen constitucional ni tampoco de régimen jurídico de la

función pública, al margen de que se pueda hacer alguna referencia incidental

a tales dimensiones del problema, sino especialmente un análisis institucional

sobre cuál es el marco conceptual, la evolución y el estado actual de esa ins-

titución, al efecto de poder identificar cuál es su estado de salud y, asimismo,

cuáles son sus posibles debilidades y sus potenciales recorridos de mejora.

Estas reflexiones beben de innumerables contribuciones de corte académico y

profesional realizadas en los últimos años (Jiménez Asensio, 2018; 2020; 2022a

y 2022b). Ni que decir tiene que la pretensión última de un trabajo de estas

características no es otra que apostar por un fortalecimiento de la institución

de la función pública, en línea con lo propuesto en el Objetivo de Desarrollo

LA INSTITUCIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA (1978-2023).

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Sostenible 16 de la Agenda 2030 en el marco de lo que debería ser un sistema

de Gobernanza Pública robusto, que lejos está aún de alcanzarse en nuestro caso.

2. ¿QUÉ ES LA FUNCIÓN PÚBLICA? PILARES QUE

CARACTERIZAN A UNA INSTITUCIÓN AL SERVICIO DEL

ESTADO CONSTITUCIONAL

Lo que convencionalmente conocemos como función pública (con distintas

denominaciones según países y modelos) es una institución que, con hondos

precedentes en la formación del Estado moderno, principalmente a través de

las funciones de recaudación (Hacienda) y de defensa (Ejército), se desarrolla

— por lo que ahora interesa— durante la emergencia del Estado Liberal, si

bien con manifestaciones evidentes en el Antiguo Régimen, que ahora no

procede analizar; pero una de cuyas expresiones más avanzadas fue la Admi-

nistración prusiana (Nieto, 1962).

Con la construcción del Estado Liberal, tras los procesos revolucionarios

de finales del siglo XVIII, fue, en efecto, cuando se comienzan a construir, de

forma gradual y con no pocas dificultades, sistemas profesionales de función

pública o del servicio civil, lo cual conllevó en muchos casos un período

dilatado de tiempo (buena parte del siglo XIX y que, en no pocos casos, llegó

incluso a extenderse hasta bien entrado el siglo XX). La separación entre

política y administración no fue tarea sencilla. Los modelos de compra de

cargos públicos, patronazgo, caciquismo o de clientelismo, por no hablar de

otras expresiones también patológicas, muy arraigadas en España, como eran

el amiguismo y el nepotismo, dejaron sus huellas de forma clara. Convencer

a la política y a los responsables públicos de que la profesionalización y la

imparcialidad de la función pública eran elementos nucleares del desarrollo

institucional y del fortalecimiento del Estado y de su sociedad, así como de

su propio desarrollo económico, fue batalla ardua. En unos sitios se logró, en

otros se aplazó, y hubo otros muchos en los que los tics clientelares propios

del caciquismo se enquistaron en el legado institucional intergeneracional en

algunos países, como así se produjo entre nosotros; aunque matizado con un

paulatino proceso de profesionalización de esa institución entonces incipiente

que se conocía como función pública.

Pero la batalla principal del siglo XIX, que luego se trasladó en no pocos

casos, al propio siglo XX, consistió en cómo poner al abrigo de la política a

los propios funcionarios; esto es, de qué manera evitar que fueran nombrados

y cesados discrecional o arbitrariamente en función del gobierno de turno. La

conquista de la inamovilidad se convirtió en el gran escudo protector de esa

nueva institución conocida como función pública, pues sin ella la rotación de