≪Informalidad≫, Estado y contrato social en América Latina. Estudio preliminar

AuthorMariano TOMMASI, Jaime SAAVEDRA
DOIhttp://doi.org/10.1111/j.1564-9148.2007.00016.x
Publication Date01 Sep 2007
Revista Internacional del Trabajo,
vol. 126 (2007), núm. 3-4
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2007
«Informalidad», Estado y contrato social
en América Latina. Estudio preliminar
Jaime SAAVEDRA
*
y Mariano TOMMASI
**
Resumen.
Los autores estiman que la economía informal latinoamericana es un
reflejo de unas relaciones disfuncionales entre los individuos y el Estado y de la
incapacidad de éste de actuar eficazmente en las esferas de la redistribución y la
provisión de bienes y servicios públicos. Ello se traduce en unos índices modestos
de cotizaciones y de cobertura de la seguridad social; en una elusión general de las
leyes tributarias, laborales y mercantiles, y en unos niveles bajos de recaudación tri-
butaria, de imperio del derecho y de confianza en el Estado. El reto que encara
cada uno de los países latinoamericanos es forjar un contrato social más inclu-
yente, asentado en un consenso nacional realista y que se amolde a las característi-
cas institucionales propias y a las reglas sociales vigentes.
E
l presente artículo es una aportación a un programa de investigaciones
acerca de diferentes aspectos del complejo problema de la economía
informal en América Latina. Podemos abordarlo como un fenómeno del mer-
cado de trabajo y concentrarnos en cuáles cambios sería necesario hacer en la
estructura productiva o en la legislación tributaria y laboral para reducir pro-
porcionalmente el empleo informal. También podemos analizarlo desde el
punto de vista de la empresa, y fijarnos ante todo en las consecuencias de la
reglamentación de las actividades mercantiles en el costo del registro y en
la probabilidad de que una empresa pase a integrarse en la economía «formal»
o «regular». Nuestro propósito consistirá en estudiar estos asuntos desde una
perspectiva diferente, complementaria y (en cierto sentido) más general, que
no considera que la «informalidad» sea en sí misma un problema, sino un
*
Banco Mundial; dirección electrónica: jsaavedra@worldbank.org. **
Universidad de
San Andrés; dirección electrónica: tommasi@udesa.edu.ar. El presente artículo es una versión
revisada de un estudio elaborado para la redacción del informe del Banco Mundial
Informality:
Exit and exclusion
. Los autores agradecen a Adrián Goldin sus ideas y comentarios, que fueron
muy valiosos, y a Omar Arias, Bill Maloney y Guillermo Perry las fructíferas conversaciones que
sostuvieron con ellos. Mariano Tommasi quiere dejar constancia de su agradecimiento a la Fun-
dación en Memoria de John Simon Guggenheim por el apoyo económico que le prestó.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos sólo incumbe a sus autores,
y su publicación en la
Revista Internacional del Trabajo
no significa que la OIT las suscriba.
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Revista Internacional del Trabajo
reflejo de las fracturas y disfunciones profundas de que adolecen los sistemas
establecidos en las sociedades latinoamericanas y que tienen múltiples vertien-
tes económicas y sociales. Creemos que es imposible dar razón de los altísimos
niveles de actividad económica informal que reinan en muchos países latinoa-
mericanos y de su aumento durante los últimos años analizando los cambios de
los parámetros de los márgenes «tradicionales», como suelen hacer los econo-
mistas cuando estudian la informalidad del mercado de trabajo o de productos,
o las cotizaciones a la seguridad social.
Muchas características que pueden apreciarse actualmente en varios paí-
ses de América Latina — y que guardan relación con diferentes nociones, di-
mensiones y medidas de la informalidad— son, a decir verdad, reflejo de fallas
más generales de los sistemas. Entre ellas están las siguientes:
Los bajos niveles de afiliación al sistema de seguridad social.
La escasa cobertura de muchos regímenes de seguro social, especial-
mente entre las personas pobres.
La gran cantidad de pequeñas empresas (y de otras de mayor tamaño)
que incumplen parcial o completamente las leyes tributarias, laborales y
mercantiles.
La escasa y desigual fiscalización del cumplimiento de las leyes.
La exclusión del acceso a los derechos de propiedad, los servicios judicia-
les y otros servicios públicos.
La mala calidad de muchos servicios sociales estatales (por ejemplo, la
atención sanitaria y la enseñanza).
La renuncia voluntaria de los ricos a los servicios sociales de prestación
pública.
Los bajos niveles de confianza en el Estado y en la justicia de las disposi-
ciones vigentes.
Los bajos índices de recaudación de impuestos, debidos al escaso acata-
miento de las leyes tributarias y a la estrechez de las bases impositivas.
Cada una de estas características refleja una interacción disfuncional de
las personas y los grupos sociales con el Estado que, a su vez, está estrechamen-
te unida a la incapacidad de éste de desempeñar con eficacia y equidad sus
principales funciones: la provisión de bienes públicos, la protección y la redis-
tribución. Desde una perspectiva menos centrada en el Estado, estas circuns-
tancias también son reflejo de que el equilibrio social entre los ciudadanos es
disfuncional. Dicho de otro modo, varias facetas de la informalidad se derivan,
a fin de cuentas, de la manera en que las personas interactúan con el Estado y
unas con otras, es decir, del grado de «formalización» y la capacidad integra-
dora del contrato
social de cada país.
Seguimos en este artículo un uso común (y poco preciso) de la expresión
contrato social
para referirnos a cierto grado de consenso social en torno a al-
gunos aspectos básicos de la función y la actuación del Estado con respecto al
sector privado, por ejemplo, los referentes a los sistemas tributario y de protec-
«Informalidad», Estado y contrato social en América Latina
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ción social. Así, por citar las palabras de Lledo, Schneider y Moore (2004,
pág. 47): «Buena parte de América Latina carece de un contrato social (implí-
cito) entre los poderes públicos y la población en general del tipo de los incor-
porados en los principios y prácticas en materia de tributos y fiscalidad vigen-
tes en otras partes del mundo políticamente más estables». La expresión
«contrato social»
alude a algún acuerdo o reconocimiento implícito o explícito
de que el sistema es aceptable, al menos hasta cierto nivel de procedimiento
1
.
Según este uso, contrato social es un término cómodo para referirse a algunos
aspectos del equilibrio social, comprendidas las creencias y las acciones de los
ciudadanos, los grupos fundamentales y los agentes estatales.
Al mencionar el contrato social podemos referirnos a las relaciones «ho-
rizontales» entre los ciudadanos en general, a las relaciones «verticales» entre
diferentes estratos socioeconómicos de la sociedad o bien a las relaciones en-
tre esos agentes (los ciudadanos en general o sectores de ciudadanos de carac-
terísticas socioeconómicas semejantes) y «el Estado» en tanto que muñidor de
los acuerdos. La afirmación de que la mayoría de los países latinoamericanos
tienen problemas en su contrato social se basa en el convencimiento de que es
válida para alguna o para todas esas posibles facetas del contrato social.
La «informalidad» se manifiesta simultáneamente en múltiples terrenos
interrelacionados, entre ellos el Estado de bienestar, el sistema de protección
social, el mercado de trabajo, los mercados de productos y los mercados finan-
cieros. Muchos países latinoamericanos padecen varios problemas económi-
cos, sociales e institucionales en cada uno de esos terrenos que se refuerzan
mutuamente. Ésta es una de las razones principales por las cuales creemos que,
para comprender los resultados (como la «informalidad») que se producen en
un terreno determinado, es importante tener una perspectiva completa del sis-
tema en la que tengan cabida todas esas fuerzas diversas que entran en juego.
En aras de la brevedad y la concreción, en el resto de este artículo nos in-
clinaremos por tratar estas cuestiones desde el ángulo del Estado de bienestar
y el contrato tributario. Incluso con esta perspectiva parcial resultan visibles
varias interacciones en el sistema. Pondremos el acento en las que mencionan
la posibilidad de lo que en la teoría de los juegos se denomina multiplicidad de
equilibrios: cuantas más personas operen en el sector informal, más fácil me re-
sultará hacerlo yo también; ante un nivel determinado de vigilancia del Estado,
tendré menos probabilidades de ser sancionado si otras muchas personas tam-
bién evaden el pago de los impuestos o las cotizaciones; los inconvenientes psi-
cológicos y éticos de esa evasión serán menores si la mayoría de las personas
de mi estamento o grupo también lo hace, etc. Las diferentes sociedades po-
drán alcanzar diferentes equilibrios con diferentes niveles de informalidad,
acatamiento de la legislación tributaria, cobertura de la seguridad social, con-
fianza en el Estado, etc. De ser así, será absolutamente preciso estudiar la
dinámica histórica y las peculiaridades de los países que hayan llevado a estas
1
Véase en CEPAL (2006, págs. 13-42) un llamado a la elaboración de «un pacto para la
protección social» en América Latina, que sería de signo similar al que inspira el presente artículo.

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