Incorporación de la gestión del riesgo de desastres naturales en las políticas de protección social (y viceversa) en América Latina y el Caribe

• Author: Paul B. Siegel - Alejandro de la Fuente.
• Position: Consultor, Banco Mundial - Banco Mundial
• Pages: 139-172

BIENESTAR Y POLITICA SOCIAL

VOL 6, NÚM. 1, pág. 139-172

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INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE

DESASTRES NATURALES EN LAS POLÍTICAS DE

PROTECCIÓN SOCIAL (Y VICEVERSA) EN AMÉRICA

LATINA Y EL CARIBE

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Paul B. Siegel

Consultor, Banco Mundial

psiegel@worldbank.org

pbs11pbs@yahoo.com

Alejandro de la Fuente

Banco Mundial

adelafuente@worldbank.org

Palabras clave: Desastres naturales, gestión de riesgo de desastres naturales, gestión de riesgos sociales,

protección social, vulnerabilidad, resiliencia, respuestas planificadas.

Clasificación JEL: I38, Q54, D30, O10.

E

Resumen

ste artículo presenta y aplica el marco conceptual de la gestión de riesgos sociales (ARS)

con objeto de estudiar la relación que existe entre el riesgo de desastres naturales y la

protección social (PS). El estudio demuestra la importancia que tiene la incorporación de

políticas en materia de protección social en la agenda de gestión del riesgo de desastres

naturales (ARD), y viceversa, para reducir el grado de vulnerabilidad de los hogares y sus

comunidades ante desastres naturales, así como para aumentar su capacidad de recuperación.

El estudio propone diferentes políticas y acciones de protección social que pueden ayudar a

los hogares y a sus comunidades a administrar mejor los riesgos relacionados con los desastres

naturales, particularmente acciones preventivas encaminadas a fortalecer el patrimonio y los

medios de subsistencia, así como acciones de respuesta planificadas con antelación a los

desastres, que les permitan recuperar y reconstruir dicho patrimonio y medios de subsistencia

en caso de que fuera necesario tras ocurrir un desastre natural.

* Las opiniones expresadas en este documento son las de los autores y no deben atribuirse al Banco Mundial, sus

Directores Ejecutivos o los países que representan. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias

recibidos de dos dictaminadores anónimos y participantes de la Conferencia “Desastres Naturales en América

Latina: Impactos en el Bienestar y Soluciones en Materia de Protección Social”, llevada a cabo en la Ciudad de

México el 5 de febrero de 2010. Aplican las renuncias de responsabilidad habituales.

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INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES NATURALES EN LAS

POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL (Y VICEVERSA) EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

L

Introducción

os países de América Latina y el Caribe (ALC) se encuentran en constante riesgo de sufrir

desastres naturales y se encuentran entre los países más expuestos a amenazas naturales a

nivel global (véase de la Fuente en este volumen). Asimismo, los más recientes estudios y

pronósticos corroboran que el cambio climático es innegable, lo cual ocasionará una extensa gama

de cambios en las variables climáticas (UNISDR 2009a), con el consiguiente aumento de eventos

climáticos extremos, caídas en la producción agrícola y alimentaria y escasez de agua. Además,

cada día existe mayor evidencia (incluyendo varios estudios en este volumen) de que los riesgos

climáticos y sus impactos aumentan la pobreza. Es por esto que se requieren políticas eficaces en

materia de gestión de riesgos de desastres.

Muchas de las intervenciones anteriores y posteriores a un desastre natural se concentran

en realizar inversiones para el mejoramiento de la infraestructura básica (ej. carreteras, presas,

instalaciones de energía), y ante la ocurrencia de desastres en la restauración de servicios básicos

(ej. electricidad, agua, transporte). Aunque esto resulta valioso, no se ha prestado suficiente

atención a las inversiones para brindar ayuda a la gente, tales como la protección (anterior a un

desastre natural) y recuperación (posterior a un desastre natural) del patrimonio y los medios de

subsistencia. Cada día se reconoce más ampliamente que brindar apoyo al patrimonio y a los

medios de subsistencia de los hogares y sus comunidades durante la fase de recuperación, puede

fortalecer el proceso de reconstrucción en el mediano plazo, y que el éxito de estos esfuerzos

depende en gran parte de las inversiones, el financiamiento y los planes de contingencia que se

hubieran llevado a cabo con anterioridad (IEG/Banco Mundial 2006).1

La gestión del riesgo de desastres naturales (ARD), tradicionalmente asociada con acciones

que se realizan después de un desastre, se concentra cada vez más en la reducción de dichos

riesgos. Por su parte, las políticas en materia de protección social (PS),2 siguen siendo

tradicionalmente apreciadas como respuestas de emergencia, y en menor grado como

intervenciones para reducir el grado de vulnerabilidad a los riesgos de desastres naturales. Por

consiguiente, un aspecto deseable en la relación entre la gestión del riesgo de desastres naturales

y la protección social es la inclusión de acciones antes de que ocurra un desastre, tanto para

1 El presente estudio se refiere a los planes de contingencia y arreglos financieros como actividades que han

sido planificadas antes de que ocurra un desastre, y que facilitan la respuesta ante tal desastre una vez

ocurrido.

2 Las políticas en materia de protección social (PS) comprenden diferentes tipos de intervenciones orientadas

a brindar apoyo a la población más pobre y vulnerable de la sociedad al fortalecer su patrimonio y sus medios

de subsistencia y aumentar su capacidad para administrar el riesgo. Entre los ejemplos se incluyen la provisión

de servicios sociales básicos, las transferencias condicionadas en efectivo, las redes de protección social, las

obras públicas, la asistencia alimentaria, la seguridad social, los fondos sociales y las políticas laborales

(Holzmann y Jorgensen 2000; Grosh et al. 2008).

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reducir el riesgo como para enfrentarlo.3 En otras palabras, los gobiernos deberían reconsiderar

cuál es el momento oportuno y el propósito de sus intervenciones en materia de protección social,

a la luz de su posible impacto para reducir el riesgo de desastres. Como tal, el estudio promueve

sinergias entre la protección social y la gestión del riesgo de desastres naturales para hacer esto

ultimo de manera proactiva (en el momento oportuno) al brindar protección contra pérdidas, al

igual que para fortalecer el patrimonio y los medios de subsistencia; así como aumentar la capacidad

de recuperación de los hogares y sus comunidades (propósito). Así, el presente estudio propone

políticas en materia de protección social que puedan facilitar el objetivo del Marco de Acción de

Hyogo de “reducir los factores subyacentes de riesgo de desastres”.4

En muchos países de la región de ALC se están instrumentando proyectos orientados a

fortalecer la capacidad de recuperación de los pobres ante los desastres, y esto ha generado

optimismo. Entre estos se incluyen los fondos sociales para apoyar a las comunidades en las fases

de recuperación y reconstrucción; las redes de seguridad para enfrentar los riesgos climáticos y

los desastres naturales; los programas para el mejoramiento de los medios de subsistencia; los

apoyos de micro-financiamiento y aseguramiento basados en índices climáticos (véase, por ejemplo,

Yamin, Rahman y Huq 2005; Vakis 2006 y los artículos en: Tanner y Mitchell 2008; Davies, et al.

2008; Heltberg, Siegel, Jorgensen 2009; Banco Mundial 2009). Todas estas intervenciones agregan

un aspecto de la gestión de desastres naturales a las políticas en materia de protección social que

tradicionalmente se han concentrado en la pobreza crónica y, en menor grado, en la pobreza

transitoria. Una respuesta robusta por parte de las políticas de protección social fundamentada en

el conocimiento de las amenazas/vulnerabilidades/riesgos asociados con los desastres a los que

se enfrentan los hogares pobres y vulnerables no pobres (ante desastres), ayudaría a lograr una

mayor integración con la agenda de gestión del riesgo de desastres naturales.

El presente estudio intenta conciliar los conceptos, el conocimiento y las prácticas de las

políticas y programas de protección social y de la gestión del riesgo de desastres naturales. Las

diferencias semánticas y de métodos que existen entre los profesionales dedicados a la protección

social y los profesionales dedicados a la gestión del riesgo de desastres naturales (académicos,

responsables de la elaboración de políticas, profesionales dedicados al desarrollo comunitario),

limitan la capacidad de formular estrategias eficaces contra la vulnerabilidad y la pobreza. Asimismo,

3 Tradicionalmente, las políticas de protección social se han basado en la frecuencia del riesgo que se enfrenta

(desde poco frecuente hasta constante) y en la magnitud de las pérdidas derivadas de dichos riesgos (desde

pequeñas hasta catastróficas). En este marco, los gobiernos no deben intervenir cuando las pérdidas son

pequeñas y se pueden utilizar mecanismos informales; y por el contrario, deben involucrarse cada vez más a

medida que aumenta la magnitud de las posibles pérdidas (por ejemplo, para brindar prestaciones sociales

condicionadas o seguro de desempleo en respuesta a la pérdida del empleo). De manera similar, las pérdidas

poco frecuentes se pueden atender con fondos de riesgo (seguros), mientras que las pérdidas elevadas y frecuentes

se pueden atender con mayor eficacia mediante transferencias realizadas a través de programas de asistencia

social (por ejemplo, transferencias en respuesta a la volatilidad en los ingresos debido al trabajo informal o a la

pérdida permanente de ingresos debido a la vejez). (Véase Banco Mundial 2005).

4 Véase http://www.unisdr.org/wcdr/intergover/official-doc/L-docs/Hyogo-framework-for-action-english.pdf.