Incorporación de la gestión del riesgo de desastres naturales en las políticas de protección social (y viceversa) en América Latina y el Caribe

Autor:Paul B. Siegel - Alejandro de la Fuente.
Cargo:Consultor, Banco Mundial - Banco Mundial
Páginas:139-172
BIENESTAR Y POLITICA SOCIAL
VOL 6, NÚM. 1, pág. 139-172
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INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRES NATURALES EN LAS POLÍTICAS DE
PROTECCIÓN SOCIAL (Y VICEVERSA) EN AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE
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Paul B. Siegel
Consultor, Banco Mundial
psiegel@worldbank.org
pbs11pbs@yahoo.com
Alejandro de la Fuente
Banco Mundial
adelafuente@worldbank.org
Palabras clave: Desastres naturales, gestión de riesgo de desastres naturales, gestión de riesgos sociales,
protección social, vulnerabilidad, resiliencia, respuestas planificadas.
Clasificación JEL: I38, Q54, D30, O10.
E
Resumen
ste artículo presenta y aplica el marco conceptual de la gestión de riesgos sociales (ARS)
con objeto de estudiar la relación que existe entre el riesgo de desastres naturales y la
protección social (PS). El estudio demuestra la importancia que tiene la incorporación de
políticas en materia de protección social en la agenda de gestión del riesgo de desastres
naturales (ARD), y viceversa, para reducir el grado de vulnerabilidad de los hogares y sus
comunidades ante desastres naturales, así como para aumentar su capacidad de recuperación.
El estudio propone diferentes políticas y acciones de protección social que pueden ayudar a
los hogares y a sus comunidades a administrar mejor los riesgos relacionados con los desastres
naturales, particularmente acciones preventivas encaminadas a fortalecer el patrimonio y los
medios de subsistencia, así como acciones de respuesta planificadas con antelación a los
desastres, que les permitan recuperar y reconstruir dicho patrimonio y medios de subsistencia
en caso de que fuera necesario tras ocurrir un desastre natural.
* Las opiniones expresadas en este documento son las de los autores y no deben atribuirse al Banco Mundial, sus
Directores Ejecutivos o los países que representan. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias
recibidos de dos dictaminadores anónimos y participantes de la Conferencia “Desastres Naturales en América
Latina: Impactos en el Bienestar y Soluciones en Materia de Protección Social”, llevada a cabo en la Ciudad de
México el 5 de febrero de 2010. Aplican las renuncias de responsabilidad habituales.
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INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES NATURALES EN LAS
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL (Y VICEVERSA) EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
L
Introducción
os países de América Latina y el Caribe (ALC) se encuentran en constante riesgo de sufrir
desastres naturales y se encuentran entre los países más expuestos a amenazas naturales a
nivel global (véase de la Fuente en este volumen). Asimismo, los más recientes estudios y
pronósticos corroboran que el cambio climático es innegable, lo cual ocasionará una extensa gama
de cambios en las variables climáticas (UNISDR 2009a), con el consiguiente aumento de eventos
climáticos extremos, caídas en la producción agrícola y alimentaria y escasez de agua. Además,
cada día existe mayor evidencia (incluyendo varios estudios en este volumen) de que los riesgos
climáticos y sus impactos aumentan la pobreza. Es por esto que se requieren políticas eficaces en
materia de gestión de riesgos de desastres.
Muchas de las intervenciones anteriores y posteriores a un desastre natural se concentran
en realizar inversiones para el mejoramiento de la infraestructura básica (ej. carreteras, presas,
instalaciones de energía), y ante la ocurrencia de desastres en la restauración de servicios básicos
(ej. electricidad, agua, transporte). Aunque esto resulta valioso, no se ha prestado suficiente
atención a las inversiones para brindar ayuda a la gente, tales como la protección (anterior a un
desastre natural) y recuperación (posterior a un desastre natural) del patrimonio y los medios de
subsistencia. Cada día se reconoce más ampliamente que brindar apoyo al patrimonio y a los
medios de subsistencia de los hogares y sus comunidades durante la fase de recuperación, puede
fortalecer el proceso de reconstrucción en el mediano plazo, y que el éxito de estos esfuerzos
depende en gran parte de las inversiones, el financiamiento y los planes de contingencia que se
hubieran llevado a cabo con anterioridad (IEG/Banco Mundial 2006).1
La gestión del riesgo de desastres naturales (ARD), tradicionalmente asociada con acciones
que se realizan después de un desastre, se concentra cada vez más en la reducción de dichos
riesgos. Por su parte, las políticas en materia de protección social (PS),2 siguen siendo
tradicionalmente apreciadas como respuestas de emergencia, y en menor grado como
intervenciones para reducir el grado de vulnerabilidad a los riesgos de desastres naturales. Por
consiguiente, un aspecto deseable en la relación entre la gestión del riesgo de desastres naturales
y la protección social es la inclusión de acciones antes de que ocurra un desastre, tanto para
1 El presente estudio se refiere a los planes de contingencia y arreglos financieros como actividades que han
sido planificadas antes de que ocurra un desastre, y que facilitan la respuesta ante tal desastre una vez
ocurrido.
2 Las políticas en materia de protección social (PS) comprenden diferentes tipos de intervenciones orientadas
a brindar apoyo a la población más pobre y vulnerable de la sociedad al fortalecer su patrimonio y sus medios
de subsistencia y aumentar su capacidad para administrar el riesgo. Entre los ejemplos se incluyen la provisión
de servicios sociales básicos, las transferencias condicionadas en efectivo, las redes de protección social, las
obras públicas, la asistencia alimentaria, la seguridad social, los fondos sociales y las políticas laborales
(Holzmann y Jorgensen 2000; Grosh et al. 2008).
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reducir el riesgo como para enfrentarlo.3 En otras palabras, los gobiernos deberían reconsiderar
cuál es el momento oportuno y el propósito de sus intervenciones en materia de protección social,
a la luz de su posible impacto para reducir el riesgo de desastres. Como tal, el estudio promueve
sinergias entre la protección social y la gestión del riesgo de desastres naturales para hacer esto
ultimo de manera proactiva (en el momento oportuno) al brindar protección contra pérdidas, al
igual que para fortalecer el patrimonio y los medios de subsistencia; así como aumentar la capacidad
de recuperación de los hogares y sus comunidades (propósito). Así, el presente estudio propone
políticas en materia de protección social que puedan facilitar el objetivo del Marco de Acción de
Hyogo de “reducir los factores subyacentes de riesgo de desastres”.4
En muchos países de la región de ALC se están instrumentando proyectos orientados a
fortalecer la capacidad de recuperación de los pobres ante los desastres, y esto ha generado
optimismo. Entre estos se incluyen los fondos sociales para apoyar a las comunidades en las fases
de recuperación y reconstrucción; las redes de seguridad para enfrentar los riesgos climáticos y
los desastres naturales; los programas para el mejoramiento de los medios de subsistencia; los
apoyos de micro-financiamiento y aseguramiento basados en índices climáticos (véase, por ejemplo,
Yamin, Rahman y Huq 2005; Vakis 2006 y los artículos en: Tanner y Mitchell 2008; Davies, et al.
2008; Heltberg, Siegel, Jorgensen 2009; Banco Mundial 2009). Todas estas intervenciones agregan
un aspecto de la gestión de desastres naturales a las políticas en materia de protección social que
tradicionalmente se han concentrado en la pobreza crónica y, en menor grado, en la pobreza
transitoria. Una respuesta robusta por parte de las políticas de protección social fundamentada en
el conocimiento de las amenazas/vulnerabilidades/riesgos asociados con los desastres a los que
se enfrentan los hogares pobres y vulnerables no pobres (ante desastres), ayudaría a lograr una
mayor integración con la agenda de gestión del riesgo de desastres naturales.
El presente estudio intenta conciliar los conceptos, el conocimiento y las prácticas de las
políticas y programas de protección social y de la gestión del riesgo de desastres naturales. Las
diferencias semánticas y de métodos que existen entre los profesionales dedicados a la protección
social y los profesionales dedicados a la gestión del riesgo de desastres naturales (académicos,
responsables de la elaboración de políticas, profesionales dedicados al desarrollo comunitario),
limitan la capacidad de formular estrategias eficaces contra la vulnerabilidad y la pobreza. Asimismo,
3 Tradicionalmente, las políticas de protección social se han basado en la frecuencia del riesgo que se enfrenta
(desde poco frecuente hasta constante) y en la magnitud de las pérdidas derivadas de dichos riesgos (desde
pequeñas hasta catastróficas). En este marco, los gobiernos no deben intervenir cuando las pérdidas son
pequeñas y se pueden utilizar mecanismos informales; y por el contrario, deben involucrarse cada vez más a
medida que aumenta la magnitud de las posibles pérdidas (por ejemplo, para brindar prestaciones sociales
condicionadas o seguro de desempleo en respuesta a la pérdida del empleo). De manera similar, las pérdidas
poco frecuentes se pueden atender con fondos de riesgo (seguros), mientras que las pérdidas elevadas y frecuentes
se pueden atender con mayor eficacia mediante transferencias realizadas a través de programas de asistencia
social (por ejemplo, transferencias en respuesta a la volatilidad en los ingresos debido al trabajo informal o a la
pérdida permanente de ingresos debido a la vejez). (Véase Banco Mundial 2005).
4 Véase http://www.unisdr.org/wcdr/intergover/official-doc/L-docs/Hyogo-framework-for-action-english.pdf.

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