Panes: Focalización e impacto

• Author: Fernando Borraz - Nicolás González.
• Position: Universidad de Montevideo
• Pages: 43-86

BIENESTAR Y POLITICA SOCIAL

VOL 5, NÚM. 2, pág. 43-86

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PANES: FOCALIZACIÓN E IMPACTO

Fernando Borraz*

Universidad de Montevideo

fborraz@um.edu.uy

Nicolás González*

Universidad de Montevideo

ngonzalez@um.edu.uy

Resumen

l objetivo de esta investigación es cuantificar la eficiencia en la focalización del Plan de

Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) implementado en Uruguay entre el

2005 y 2007, y determinar su impacto en aspectos relevantes como la asistencia a centros de

enseñanza, el trabajo infantil y la oferta de trabajo. Para este análisis se utilizó información

pública de la Encuesta Continua de Hogares de 2006 y 2007.

Los resultados obtenidos muestran que en el 2007 un 27% de los hogares de la capital

Montevideo y del interior urbano que cumplieron con los requisitos para estar en el PANES, no

lograron ingresar a dicho programa. Adicionalmente, menos del 2% de los hogares que no

cumplían los criterios de elegibilidad establecidos, recibieron beneficios del programa. Si

bien esto permite concluir que en la práctica el grado de focalización del programa no fue alto,

los indicadores de focalización presentan una notoria mejoría al compararlos con los del

2006. Además, no se observa discontinuidad entorno a los umbrales determinados en las

diferentes regiones para acceder al plan. Esto invalida la aplicación de la metodología de

discontinuidad de la regresión para evaluar el impacto del plan.

En relación a la evaluación, las estimaciones realizadas mediante el estimador

“propensity score matching” evidencian que el PANES no ha tenido un efecto significativo en

la asistencia escolar y en el trabajo infantil. Además, se detectan efectos adversos en la oferta

laboral en lo que respecta a las horas trabajadas para hombres y mujeres del interior urbano.

Cuantitativamente, para esta zona se observa una reducción del orden del 1,4% en las horas

trabajadas de los hombres y una reducción del 8% en las horas trabajadas de las mujeres que

participaron en el PANES. Es de destacar que los efectos en la oferta laboral se observan

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* Agradecemos los comentarios recibidos de Susan Pozo, Verónica Amarante y Andrea Vigorito. También

agradecemos a los participantes de la conferencia “Haciendo Operativas las Evaluaciones de Impacto de

Programas Sociales” organizada por la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, la Universidad

Iberoamericana, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y UNDP México, en

México DF el 12 de Febrero de 2009. Cualquier error es de responsabilidad exclusiva de los autores.

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únicamente en las horas trabajadas y no en la participación laboral. Respecto a la informalidad,

se observa un aumento aunque no de magnitud significativa. Para Montevideo no se observan

efectos en la oferta laboral, participación laboral e informalidad.

Este resultado de ausencia de efectos cuantitativamente importantes del PANES no es

sorprendente pues podemos calificar al mismo como un programa híbrido entre aquellos que

buscan apoyar la alimentación y necesidades básicas de las personas y los que buscan potenciar

su nivel de capital humano. Si bien en su ley de creación se encuentran comprendidas las

condiciones que debían cumplir los beneficiarios, en la práctica no existe información sobre el

grado de cumplimiento de dichas condiciones (Amarante, Burdín y Vigorito 2008).

Finalmente, concluimos que si bien el PANES tuvo el propósito de solucionar problemas

serios que tiene la sociedad uruguaya como la indigencia, su resolución fue parcial debido a

que se abordaron conjuntamente y en un plan de corto plazo multiplicidad de aspectos como

el empleo, asistencia escolar, salud, etc que son difíciles de resolver de manera conjunta. Si

bien en el esquema de las políticas de transferencia condicionada a nivel regional se abordan

varios aspectos en forma conjunta, estas se centran en un aspecto, generalmente “la acumulación

de capital humano”, considerado relevante para eliminar la pobreza intergeneracional.

Palabras clave: PANES, programas de transferencia monetaria condicionada, focalización, propensity score matching.

Clasificación JEL: I38, J22, H31.

Introducción

esde la década de los noventa, los programas de transferencia monetaria condicionada a

contrapartidas (o contraprestaciones), se han convertido en una de las principales herramientas

de protección social en la mayoría de los países Latinoamericanos y del Caribe. Esto ha sido a

pesar de las diversas realidades políticas y socioeconómicas que dichos países presentan. Con

diseños prácticamente similares, estos programas apuntan a aliviar la pobreza en el corto plazo e

incrementar la inversión en capital humano de las familias en el largo plazo, con la finalidad de

disminuir la transmisión intergeneracional de la pobreza, procurando evitar un impacto negativo

en la oferta laboral.

Estos programas tienen su origen en la nueva corriente de políticas sociales basadas en la

administración o gestión del riesgo social (Rawlings 2002). Conceptualmente, son políticas que se

fundamentan en la idea de una sociedad que se encuentra expuesta a diversos riesgos provenientes

de distintas fuentes. En este contexto, los sectores pobres presentan una mayor exposición a

estos riesgos en comparación con otros grupos por tener menor acceso o directamente ser excluidos

de instituciones que administran los riesgos con mayor eficacia, y por evidenciar una menor

acumulación de capital humano.

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En Uruguay, el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) surgió en el 2005

con motivo de atender la situación de elevada pobreza e indigencia evidenciada en los indicadores

relevados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) al respecto. Si bien la incidencia de la

pobreza y la indigencia crecieron abruptamente como consecuencia de la crisis económica del

2002, es de destacar que no es la primera vez que estos indicadores registran valores elevados (ver

Gráfica 1).

Gráfica 1

Pobreza e Indigencia en Uruguay, 1986-2006

(en%)

Fuente: Amarante y Vigorito 2006 y Beltrami 2002.

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1986 1990 1994 1998 2002 2006

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Indigencia Pobreza

Sin embargo, en este último período se profundizaron algunos fenómenos como la

“infantilización de la pobreza”, y se intensificaron otros como la “severidad de la pobreza” y la

“transformación de la indigencia en un fenómeno visible” (De Armas 2004). Adicionalmente,

considerando el período 1987-2002, en el año 2002 los indicadores de distribución del ingreso

registran el mayor nivel de concentración (Bucheli y Furtado 2004). La mayor desigualdad se

asocia, principalmente, a los cambios ocurridos en el mercado de trabajo a partir de la década de los

noventa, de los que cabe destacar el incremento de la brecha salarial según nivel educativo. Entre

las posibles explicaciones de esta mayor desigualdad pueden mencionarse la creciente apertura

comercial del país, cambios en los procesos productivos sesgados hacia la utilización de oferta

laboral altamente calificada, etc.