Heidi en nueva york: algunos comentarios sobre la adhesión de Suiza a las Naciones Unidas

• Author: Romualdo Bermejo García/Pilar Pozo Serrano
• Position: Cat Der Int Púb y Rel Int/Prof Der Int Púb y Rel Int
• Pages: 115-129

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I Introducción

En el referéndum celebrado el 3 de marzo de 2002, la mayoría de los electores helvéticos se pronunciaba a favor de la adhesión de Suiza a la ONU. Se ponía así fin a una de las particularidades suizas (Sonderfall Schweiz), que había rechazado hasta entonces la posibilidad de adquirir la condición de miembro de pleno derecho para preservar una neutralidad estricta ¹. Page 116

La relevancia del acontecimiento, más allá de su valor simbólico, radica en la evolución que la noción de «neutralidad permanente» ha experimentado, desde el punto de vista de los derechos y obligaciones que de dicho estatuto se derivan para el Estado en cuestión y para el resto de los Estados, incluida esa manifestación organizada de la Comunidad internacional que es la ONU. La neutralidad permanente de un Estado constituye un estatuto jurídico específico derivado de la obligación asumida por dicho Estado de permanecer neutral, de manera permanente, y del reconocimiento de esa obligación por parte de otros Estados («neutralidad integral») ². Tradicionalmente se ha considerado que la neutralidad perpetua deriva y está garantizada por medio de un tratado multilateral y, en este sentido, sólo Suiza y Austria ³disfrutarían en la actualidad de dicho estatuto ⁴. No obstante, se admite que Estados como Suecia (también Finlandia e Irlanda), disfruten de una condición muy similar cuando han asumido un compromiso unilateral de mantener una política de neutralidad y la practican durante un período de tiempo significativo. Para estos últimos supuestos, en cualquier caso, se suele evitar el término «neutralidad permanente» y se opta por otras nociones como «neutralismo», «no alineamiento», etcétera ⁵. Como se verá más Page 117 adelante, la evolución del contexto internacional, en particular, la articulación de un sistema de seguridad colectiva en la Carta de las Naciones Unidas, ha afectado considerablemente al contenido de la neutralidad permanente. Pero también el modo tradicional de creación de dicho estatuto jurídico puede verse afectado por el fenómeno de las organizaciones internacionales. En este sentido, resulta ineludible mencionar la Resolución 55/80, de la Asamblea General, sobre la neutralidad permanente de Turkmenistán adoptada en 1995, por unanimidad, en la que la Asamblea General «reconoce y apoya la neutralidad permanente de Turkmenistán», opción adoptada legislativamente por dicho país, e «invita a los Estados Miembros de las Naciones Unidas a respetar y apoyar la neutralidad permanente de Turkmenistán respetando, igualmente, su independencia, soberanía e integridad territorial» ⁶.

La neutralidad de Suiza fue reconocida formalmente en el Congreso de Viena, en el Acta de 20 de noviembre de 1815, redactada por el suizo Pictet de Rochemont, después de que las Potencias reunidas en el Congreso de París, celebrado tras la batalla de Waterloo, le invitaran a ello ⁷. Desde largo tiempo atrás, la neutralidad había sido una característica de la Confederación, que se había mantenido al margen de los conflictos europeos desde comienzos del siglo XVI. La neutralidad es, pues, una nota esencial de la política exterior suiza, especialmente querida por la población. Conservar o no el estatuto de neutralidad permanente, concebida en términos maximalistas, ése era el núcleo de los vivos debates suscitados por la convocatoria de la votación ⁸.

Antes de analizar el proceso que ha llevado a la actual consulta, y las circunstancias que han hecho posible una respuesta mayoritariamente afirmativa, conviene recordar brevemente las relaciones iniciales entre Suiza y la ONU y su evolución posterior. En esta evolución han jugado factores de diversa índole, políticos, económicos, sociales, etc., pero, sin duda, hay que atribuir un valor determinante a la percepción de la compatibilidad o no entre la pertenencia a la Organización y la neutralidad suiza ⁹. Page 118

II La adhesión de suiza a la onu: un proyecto antiguo

Aunque la adhesión a la Organización fue considerada «altamente conveniente» para Suiza, según el comité de expertos creado por el Consejo Federal en 1945, el mismo Comité concluyó que la adhesión no era factible, habida cuenta de la imposibilidad de emitir una reserva expresa dirigida a garantizar la neutralidad suiza. No obstante, el Consejo Federal definió tres principios básicos que habrían de regir las relaciones entre Suiza y la ONU. Según el primero, las actividades de la Organización serían seguidas de cerca; de acuerdo con el segundo, Suiza sería parte en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia y miembro de pleno derecho de los Organismos especializados; finalmente, Suiza facilitaría el establecimiento en su territorio de oficinas de la ONU y de otros Organismos internacionales especializados. Suiza posee el estatuto de observador desde 1948 ¹⁰.

La adhesión a la ONU se replantea en los años sesenta, a partir del postulado Bretscher, de 28 de febrero de 1967, en el que se pedía al Consejo Federal la elaboración de un informe sobre la posibilidad de adhesión a la Organización sin menoscabo de la neutralidad del país. El Consejo Federal concluyó que la neutralidad era compatible con la condición de Estado miembro, sin necesidad de formular una reserva a la Carta. Sometida la cuestión a referéndum fue rechazada por el pueblo y los cantones, de una forma aplastante, el 16 de marzo de 1986 ¹¹. Page 119

El tema quedó desplazado a un segundo plano ¹², hasta que el 6 de marzo de 2000 fue depositada en la Cancillería Federal una iniciativa popular «para la adhesión de Suiza a la Organización de las Naciones Unidas», en forma de proyecto redactado, acompañada de 124.772 firmas ¹³. El objetivo de la iniciativa coincidía con uno de los objetivos establecidos formalmente por el Gobierno para la legislatura 1999-2002, que era, precisamente, lograr la incorporación de Suiza a la Organización como miembro. En efecto, el Informe sobre el programa de la legislatura afirma:

Durant cette législature, le Conseil fédéral entend mener la Suisse à l'adhésion à l'Organisation des Nations Unies. À cette fin, il remettra un message aux Chambres et menera un dialogue permanente avec le public

¹⁴.

La Constitución federal prevé en su artículo 147 un procedimiento de consulta «sobre los tratados internacionales importantes». Por tanto, la adhesión a la ONU -con el compromiso de respetar la Carta- debe ser sometida a esa consulta y aprobada por la mayoría de la población y de los cantones, de acuerdo con el artículo 140.1.b) de la Constitución federal de 18 de abril de 1999. Tras la aprobación del Proyecto por el Parlamento, el Consejo federal convocó la votación sobre la «iniciativa popular para la adhesión de Suiza a la Organización de las Naciones Unidas», fijando como fecha de celebración el 3 de marzo de 2002 ¹⁵.

Al pronunciarse sobre el Proyecto, la Asamblea Federal conservó idéntica la sustancia de la iniciativa, pero introdujo modificaciones formales para adecuar la propuesta a la nueva Constitución federal de 18 de abril de 1999 ¹⁶. De este modo, el texto de la iniciativa popular fue incorporado al texto constitucional como disposi- Page 120 ción transitoria, en el apartado 1 del artículo 197 (numeración provisional), con el siguiente tenor:

Art. 197 (nouveau). Dispositions transitoires après l'acceptation de la Constitution fédérale du 18 avril 1999.

1. Adhésion de la Suisse à l'ONU.

1. La Suisse adhère à l'Organisation des Nations Unies (ONU).

2. Le Conseil fédéral est autorisé à adresser au Secrétaire général de l'ONU une demande d'admission de la Suisse et une déclaration d'acceptation des obligations de la Charte des Nations Unies

¹⁷.

Cabe destacar que en el apartado 2 de este mismo Decreto, la Asamblea Federal recomendaba al pueblo y a los cantones la aceptación de la iniciativa. Sin entrar en el fondo de la cuestión, parece innegable que el triunfo de la opción favorable a la adhesión en el actual referéndum ha sido posible, en gran medida, por la intensa campaña desplegada por el Gobierno Federal en favor del «sí» ¹⁸.

El texto de solicitud de adhesión de Suiza a la ONU, que incluye una declaración sobre su estatuto de neutralidad, conservaba igualmente el tenor literal propuesto en la iniciativa popular. El contenido del documento, según la versión original francesa, es el siguiente:

En vertu de la Constitution fédérale, la Confédération suisse a pour buts de protéger la liberté et les droits du peuple, d'assurer l'indépendance et la sécurité du pays, ainsi que de s'engager en faveur d'un ordre international juste et pacifique. L'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral ont pour tâche de prendre les mesures nécessaires pour préserver la neutralité du pays. La Suisse est un Etat neutre dont le statut est consacré par le droit international. Pour les Nations Unies, la neutralité d'un Etat membre est compatible avec les obligations découlant de la Charte et contribue à la réalisation des buts des Nations Unies. En tant que membre de l'Organisation des Nations Unies, la Suisse restera neutre.

Nous fondant sur ce qui précède, nous avons l'honneur, au nom de la Confédé-ration suisse, de déclarer que la Confédération suisse accepte les obligations énoncées dans la Charte des Nations Unies et s'engage à s'en acquitter.

Como ya hemos apuntado, para que la iniciativa prosperase, era necesaria la aprobación por la mayoría de los votantes y de los cantones. Sometida a referéndum el 3 de marzo de 2002, en favor de la adhesión se pronunciaron doce cantones (frente a los once cantones que se pronunciaron en contra ¹⁹) y cerca del 54,6 por...