Hacia un nuevo marco jurídico internacional de la pesca en alta mar: la NAFO en esta encrucijada

Autor:Adela Rey Aneiros
Cargo:Profesora Titular de Derecho Internacional Público. Titular de la Cátedra Jean Monnet de Derecho Comunitario del Mar. Universidad de A Coruña
Páginas:77-109
 
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REDI, vol. LXII (2010), 2
HACIA UN NUEVO MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
DE LA PESCA EN ALTA MAR: LA NAFO EN ESTA
ENCRUCIJADA *
Adela Re y An e i r o s
Profesora Titular de Derecho Internacional Público
Titular de la Cátedra Jean Monnet de Derecho Comunitario del Mar
Universidad de A Coruña
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN.—2. ¿QUÉ HA PASADO EN EL ATLÁNTICO NOROESTE ENTRE
CANADÁ, ESPAÑA Y LA UNIÓN EUROPEA DESDE LA «GUERRA DEL FLETÁN»?—3. DES-
DE LA ÓPTICA CANADIENSE: COMO EL PRINCIPAL ESTADO RI BE REÑO CON INTE-
RÉS ESPECIAL.—4. DESDE LA ÓPTICA DE ESPAÑA Y LA UNIÓN EUROPEA: COMO
«ESTADOS» DE PESCA A DISTANCIA CON DERECHOS HISTÓRICOS.—5. LA REFORMA
DE LA NAFO: LA OPORTUNIDAD PARA ENCONTRAR UN TABLERO DE JUEGO ACEPTA-
DO POR TODOS.—6. CONSIDERACIONES FINALES.
* El presente artículo se inscribe en el marco del Proyecto de investigación sobre «La nueva Po-
lítica marítimo-pesquera de la Unión Europea y Galicia» del que es investigadora principal la autora,
financiado por la Xunta de Galicia (INCITE09 163 295 PR) para el periodo 2009-2012 y forma parte del
Proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia titulado: «La protección
marítima: nueva dimensión de la política marítima de la Unión Europea» (SEJ2007-64564). El presen-
te trabajo ha sido llevado a cabo gracias a una Beca, concedida en el año 2009, por el Ministerio de
Asuntos Exteriores de Canadá (Programa «Understanding Canada» para Profesores universitarios). Me
gustaría dejar constancia aquí de mi profundo agradecimiento al profesor Donald McRae por su ama-
ble acogida como mi tutor durante mi estancia en la Universidad de Ottawa, así como por sus acertadas
y generosas orientaciones. Asimismo, quisiera agradecer los interesantes comentarios y sugerencias de:
Profesor David VanderZaag (Canada Research Chair in Ocean Law & Governance, Marine & Environ-
mental Law Institute, Dalhousie University), Sr. Javier Górriz, Trade analist de la Oficina Económica y
Comercial de la Embajada Española en Ottawa; Sr. Fred Kingston, Senior Adviser de la delegación de
la Comisión Europea en Canadá; Sr. Anthony Thompson, Scientific Council Coordinator y Sr. Ricardo
Federizon, Fisheries Commission Coordinator, NAFO.
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Revista Española de Derecho Internacional
Sección ESTUDIOS
© 2010 Asociación de Profesores
de Derecho Internacional y
Relaciones Internacionales
ISSN: 0034-9380, vol. LXII/2
Madrid, julio-diciembre 2010 págs. 77-109
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1. INTRODUCCIÓN
El alta mar es un área marítima concebida como espacio abierto a todos
los Estados, ribereños o sin litoral. De este modo, sobre el alta mar, tal y
como prescribe la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar (en adelante, UNCLOS), opera un régimen de libertades, aunque no son
éstas de carácter absoluto, sino que por la propia idiosincrasia de este medio
están sometidas a limitaciones. Entre el conjunto de libertades en las que se
desdobla la abstracta libertad de alta mar se halla la libertad de pesca. Esta-
mos ante un espacio marítimo que conserva la tradicional libertad de pesca
del Derecho internacional clásico pero sometida ahora a ciertas obligaciones
derivadas fundamentalmente, por un lado, de la salvaguardia de los derechos
de los demás Estados, y, por otro lado, de la necesaria protección de todos los
recursos biológicos del mar en interés de toda la Comunidad internacional 1.
Este marco jurídico conformado por las disposiciones de la UNCLOS 2 no ha
sido de pacífica aplicación en los últimos años, sino que, por el contrario, ha
necesitado ser desarrollado a través de textos internacionales adoptados en
un marco multilateral bajo los auspicios de las NU o de la FAO.
La UNCLOS busca en sí misma el equilibrio entre los intereses en juego 3.
Ahora bien, el carácter excesivamente laxo y genérico de las disposiciones de
1 En este sentido, la libertad de pesca encuentra, junto con las demás libertades, su primer límite,
éste de carácter general, en el apartado 2 del art. 87: «Estas libertades serán ejercidas por todos los Es-
tados teniendo debidamente en cuenta los intereses de otros Estados en su ejercicio de la libertad de la
alta mar...». Asimismo, podríamos ver un segundo límite general en el mismo artículo, cuando preserva
los derechos previstos en la Convención con respecto a la Zona Internacional de los Fondos marinos,
patrimonio común de la humanidad. El art. 116 recoge taxativamente, por otro lado, los demás límites
particulares de la libertad de pesca en alta mar: «a) Sus obligaciones convencionales; b) Los derechos
y deberes así como los intereses de los Estados ribereños que se estipulan, entre otras disposiciones,
en el párr. 2 del art. 63 y en los arts. 64 a 67, y c) Las disposiciones de esta sección». Este último apar-
tado alude a los límites inherentes a los arts. 117 a 120 de la UNCLOS 82. De la lectura de los mismos
se extrae que el objetivo primordial que está en el punto de mira del interés general de la Comunidad
internacional es la conservación de todos los recursos.
2 La regulación que nos ofrece la UNCLOS toma cuerpo en la Parte VII, arts. 86 a 120. Teniendo
al mismo tiempo presente la regulación que desde los arts. 63 y 64 de la UNCLOS se hace de la pesca
de las poblaciones transzonales entre las zonas económicas exclusivas y la alta mar, así como las alta-
mente migratorias. En estos casos, es responsabilidad de los Estados cuyos nacionales pesquen estos
recursos en alta mar y los Estados ribereños afectados el negociar, directamente o a través de organi-
zaciones regionales o subregionales de pesquerías, en orden a adoptar las medidas necesarias para la
conservación de estos recursos. Asimismo, la UNCLOS impone, en su art. 65, que todos los Estados de-
ben cooperar en la conservación de los mamíferos marinos en alta mar a través de las Organizaciones
internacionales de pesca apropiadas. Por último, los arts. 66 y 67 establecen ciertos casos particulares
en los cuales se impone a determinados Estados la cooperación en la conservación y gestión de las
especies anádromas y catádromas.
3 Ahora bien, como señala Treves: «Il reste à savoir quelle sera la durée de l’équilibre obtenu avec la
Convention et si on assistera un jour à une rupture dont pourrait surgir la nécessité de reprendre l’oeuvre
de codification. On peut espérer que la possibilité d’intrepréter les dispositions ambiguës par les mécanis-
mes de règlement des différends et de donner un contenu à certaines autres dispositions en utilisant l’ac-
tion des organisations internationales pourra faire en sorte que la rupture soit, au moins pour un temps
suffisamment long, remplacée par une évolution graduelle sans besoin de changer le cadre juridique»,
Tre v e s , T.: «La codification du droit international: l’expérience du droit de la mer», en SFDI: La codifi-
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la UNCLOS sobre esta materia ha permitido que sobre la letra y el espíritu de
la misma hayan surgido diferentes y encontradas interpretaciones difíciles de
conciliar, siendo los Estados ribereños, por un lado, y los Estados de pesca a
distancia, por otro, los que en los últimos años, sin duda, han polarizado en
mayor medida tal discusión. Una discusión que había surgido, sobre todo, en
relación con los recursos marinos compartidos que se distribuyen en áreas
bajo jurisdicción nacional y áreas de alta mar, y que constituyen, desde el
punto de vista biológico, una unidad, y desde el punto de vista jurídico, una
pluralidad. En la actualidad, la escasez de los recursos marinos, tanto en
áreas nacionales como internacionales, ha intensificado y volcado los intere-
ses estatales, con una perspectiva geoestratégica, hacia el aprovechamiento
de todos los recursos vivos de alta mar. Esto se ha reflejado en la práctica
unilateral y multilateral de los Estados, así como en los debates en el seno de
las NU y sobre todo de la FAO 4.
A pesar del alto grado de consolidación universal de las obligaciones y
derechos contenidos en la UNCLOS 5, e incluso, del grado de desarrollo ob-
tenido a través de la adopción del Acuerdo de Nueva York, de 4 de agosto
de 1995, sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las NU
sobre el Derecho del Mar, de 10 de diciembre de 1982, relativas a la conser-
vación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las pobla-
ciones de peces altamente migratorios (en adelante, UNFA). Como hemos
adelantado, la gestión de la actividad pesquera en alta mar no ha resultado
ni eficaz ni pacífica en los últimos años. Aunque sólo una parte menor de
los recursos marinos vivos se concentra en áreas de alta mar, su estado ha
continuado deteriorándose inexorablemente a pesar de los esfuerzos legisla-
tivos, de gestión y de control 6. El ejemplo del área de regulación cubierta por
la Organización de Pesquerías del Atlántico Noroeste (en adelante, NAFO)
es paradigmático a estos efectos y ha resultado un escenario privilegiado
cation du droit international, Paris, 1999, pp. 309-318 (317-318); Ytu r r i a g a Ba r b e r á n , J. A., Ámbitos de
jurisdicción en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar, una perspectiva española,
Ministerio de Asuntos Exteriores, 1996 y, del mismo autor, The International Regime of Fisheries from
UNCLOS 1982 to the presential sea, Martinus Nijhoff, 1997.
4 Sobre esta cuestión, So b r i n o He r e d i a , J. M., «La mar, un escenario abierto», en Sob r i n o He r e -
d i a , J. M. (coord.), Mares y Océanos en un mundo en cambio: Tendencias jurídicas, actores y factores,
Valencia, Tirant lo Blanch, 2007, p. 23.
5 Hasta la actualidad, 159 Estados y la Unión Europea (en adelante, UE) han ratificado la UN-
CLOS, lo cual confirma el carácter universal de su contenido.
6 En general, sobre esta evolución, Bo y l e , A., y Fr e e s t o n e , D., International Law and Sustainable
Development, New York, Oxford, 2001; Sán c h e z Ro d r í g u e z , L. I., «Jurisdicciones rampantes y libertad
de pesca en alta mar», en Ar m a s Ba r e a et al. (eds.), Liber amicorum «In Memoriam» of Judge José Maria
Ruda, Netherlands, Kluwer International, 2000, pp. 139-155; Br a t s p i e s , R.: «Finessing King Neptu-
ne: Fisheries Management and the Limits of International Law», Harvard Environmental Law Review,
vol. 25, 2001, pp. 213-258; Pu e y o Lo s a , J., y Jo r g e Ur b i n a , J. (coords.): La cooperación internacional
en la ordenación de los mares y océanos, Iustel, 2009; Fr e e s t o n e , D.; Bar n e s , R., y On g , D. M. (eds.),
The Law of the Sea. Progress and Prospects, New York, Oxford, 2006; Ch i r c o p , A.; Mcdor m a n , T. L., y
Ro l s t o n , S. J. (eds.), The Future of Ocean Regime-Building. Essays in Tribute to Douglas M. Johnston,
Leiden/Boston, Martinus Nijhoff, 2009; He n r i k s e n , T.; Hon n e l a n d , G., y Sy d n e s , A., Law and Politics in
Ocean Governance. The UN Fish Stocks Agreement and Regional Fisheries Management regimes, Leiden/
Boston, Martinus Nijhoff, 2006.
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