Las Organizaciones no Gubernamentales y el Derecho Internacional: planteamiento de tendencias y problemas actuales
| Author | Xavier Pons Ràfols |
| Profession | Catedrático de Derecho Internacional Público. Universitat de Barcelona |
| Pages | 41-68 |
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El objeto de este trabajo es ofrecer algunas reflexiones sobre los problemas y las tendencias más recientes en el Derecho Internacional contemporáneo en relación con un fenómeno como el de las organizaciones no gubernamentales (ONG), en constante expansión y cuya influencia en el desarrollo y aplicación del Derecho Internacional no puede ser menospreciada. Ya inicialmente, en este sentido y como evidencia de esta importancia, debe destacarse que en el contexto de los debates sobre la reforma de las Naciones Unidas el Secretario General Kofi Annan estableció, en febrero de 2003, un Grupo de personas eminentes con el encargo de examinar las relaciones entre las Naciones Unidas y la sociedad civil. Este examen, aunque no haya tenido mayores desarrollos, ha contribuido también a poner de actualidad esta cuestión.
El Informe del Grupo de personas eminentes, presidido por el expresidente del Brasil, Fernando Enrique Cardoso, y que fue presentado en junio de 2004 con el título «Nosotros los pueblos: la sociedad civil, las Naciones Unidas y la gobernanza global»1, contenía buen número de recomendacionesPage 42 sobre cómo mejorar la interacción entre la Organización de las Naciones Unidas y la sociedad civil2. La evolución del escenario político internacional, la fractura que en el Consejo de Seguridad provocó la guerra y ocupación del Iraq, y los pobres resultados de la Cumbre Mundial 2005 en relación con esta pretendida reforma de las Naciones Unidas, entre otros desarrollos recientes de la realidad internacional, han acabado por llevar al olvido el Informe y gran parte de sus recomendaciones; pero, sin duda, su planteamiento puso de relieve la capital importancia de la multiplicidad y variedad de actores no estatales en las relaciones internacionales en un mundo globalizado.
En este sentido, y más allá del contenido del Informe, estas páginas pretenden reflexionar, en términos generales, sobre algunos de los problemas que plantea, desde la perspectiva del Derecho Internacional, la presencia y desarrollo imparable de este fenómeno. Desde esta óptica, y siguiendo al Grupo de personas eminentes, entiendo que se constatan en el momento presente tres grandes tendencias: la existencia de un déficit democrático en la gobernanza global; la capacidad y influencia cada vez mayores de los agentes no estatales; y el poder cada vez mayor de la opinión pública mundial3. Es, pues, en el contexto de estas tendencias y de los desarrollos consiguientes del Derecho Internacional donde han de ubicarse estas páginas.
Además de la evidente actualidad y proyección futura del fenómeno que pretendo abordar, cabe indicar también que, desde la perspectiva jurídica internacional, evidencian esta actualidad diversas recientes publicaciones monográficas que han girado sobre el estatuto jurídico y las funciones de las ONG en el Derecho Internacional en este sentido, deben destacarse especialmente las obras de Luis Pérez-Prat, de Montserrat Abad Castelo, de Carmen Rocío García Ruiz y de Carlos Teijo García4.
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Para ordenar esta reflexión abordaré, en primer lugar, un planteamiento genérico sobre el propio concepto y los rasgos característicos de las ONG, para ocuparme, en un segundo momento, de algunas de las funciones de las ONG y de cuestiones controvertidas como su legitimidad y su representatividad. En tercer lugar, ordenaré algunas reflexiones sobre el estatuto jurídico de las ONG y las insuficiencias de un estatuto consultivo diverso y variado.
Cuando se aborda el fenómeno de las ONG, el primer aspecto que debe ser objeto de reflexión es el de la determinación y precisión del objeto de examen, es decir, del propio concepto y de los rasgos característicos de las ONG. Y ello es así no sólo por una lógica coherencia en el discurso sino, precisamente, porque este es uno de los problemas clave que afecta a las ONG: el de su misma determinación conceptual desde el punto de vista jurídicointernacional. Vamos, por tanto, a ocuparnos de estos problemas de delimitación conceptual y, como consecuencia de estas dificultades, abordaremos los rasgos característicos de las ONG.
Lo primero que ha de indicarse es que el fenómeno, en sí mismo, no es reciente y puede afirmarse que existe con una cierta estructuración, como mínimo, desde mediados del siglo XIX, con la aparición de diversas asociaciones internacionales de finalidades variadas, algunas muy precursoras en relación con aspectos de la evolución más reciente del Derecho Internacional, como los aspectos relacionados con la paz, los derechos humanos o las cuestiones humanitarias5. Lo que sí es reciente es su expansión, eclosión y multiplicación, así como la forma en que se presenta el fenómeno y su capacidad dePage 44 incidencia en la sociedad y en el Derecho Internacional actuales6. En términos cuantitativos el salto es impresionante y baste indicar para reflejarlo que en 1948 había sólo 41 entidades registradas como entidades consultivas por parte del Consejo Económico y Social, mientras que en 1991 ya eran 618 y, en poco más de quince años –los últimos quince años–, su número se ha multiplicado por cinco y ya son más de 3.000 las ONG registradas como tales en el consejo.
Algunos de los factores que explican esta expansión y su correlativa capacidad de incidencia pueden situarse en el mismo fenómeno de la globalización, que ha comportado la apertura del sistema internacional y la formulación de nociones nuevas donde este tipo de actores juegan un papel destacado, como las de gobernanza o desarrollo sostenible. Esta globalización ha generado una progresiva interacción entre actores no estatales y un fortalecimiento del tejido asociativo en los países desarrollados y, especialmente –por lo reciente– en los países en desarrollo.
Junto a ello, tampoco puede negarse que la globalización ha generado una cierta erosión del concepto y del propio valor de la soberanía estatal, lo que ha hecho que otros actores ocupen el espacio antes reservado exclusivamente al Estado, ya sea por la reducción de la actividad estatal ante la expansión de las corrientes liberales o por la pertinencia de conceptos como el de «Estados fallidos» referidos a Estados incapaces de llevar a cabo las funciones estatales. De ahí también la generalización de una cierta crisis de legitimidad de los canales tradicionales de participación y expresión política y la atribución de mayores dosis de confianza a estos actores privados que a las instituciones públicas. A lo que cabe añadir, a mayor abundamiento, el impacto mediático y con efecto multiplicador de las redes y campañas de las ONG, que se retroalimentan constantemente y en donde se dan fenómenos de un acusado mimetismo7.
Por último, la interacción constante de las ONG con las principales Organizaciones Internacionales y el incremento de esta relación asociativa, tanto enPage 45 el plano formal como en el informal, ha comportado que hoy no se conciba una organización internacional o la celebración de una conferencia internacional en las que participen Estados, sin la presencia de los foros paralelos –o cumbres paralelas– de ONG, que actúan como fuentes de información sobre el terreno, como grupos de presión y que abarcan todos los campos de la actuación internacional8. Tal ha sido la resonancia de esta evolución que, desde el primer Informe sobre la renovación de las Naciones Unidas presentado por el anterior Secretario General, Kofi Annan9, la participación de las ONG, y en general de la sociedad civil, ha ido asociada al proceso de reforma y reestructuración de las Naciones Unidas, desde una lectura –la del Secretario General– de vinculación de la reforma a un sistema internacional cada vez más participativo.
La difícil determinación del objeto de estudio tampoco es nueva –como tampoco lo es el fenómeno de las ONG– y sigue inmersa en una confusión conceptual que se incrementa con el uso más reciente de otro término que, para algunos y de manera en cierta manera reduccionista, se aparenta sinónimo y que, quizás, engloba mucho más: el concepto de sociedad civil10. Esta última expresión ha ido haciendo fortuna y en algunos círculos se ha presentado como concepto alternativo al de organización no gubernamental11. Sin embargo, el concepto sociedad civil se revela, a mi juicio, como más confuso –proteico y polisémico concepto lo considera Pérez-Prat Durban12– ya que, aunque para algunos pueda ser sinónimo o para otros incluso alternativo al de ONG, no deja de aparentar su enunciado en clave adversativa y antagonista. En este sentido, entiendo que no debe situarse la denominada sociedad civil como contraposición a una sociedad internacional conformada básicamente por Estados, al igual que tampoco cabe situarla exclusivamente enPage 46 contraposición a una «sociedad incivil» que, al calor de la globalización y de las nuevas tecnologías, sustenta y alimenta fenómenos como la delincuencia transnacional organizada o el terrorismo internacional13.
Estamos, por tanto, ante un tema difícil y no resuelto. Se trata de conceptos que engloban a colectivos muy diversos y resulta difícil una aproximación clarificadora. Quizás lo primero que cabría distinguir es si se trata de magmas societarios diferentes y si el concepto de sociedad civil resulta, en la perspectiva que se utiliza en los documentos de las Naciones Unidas, un concepto más amplio que el de ONG, por mucho que éste también incluya a colectivos muy diversos14. En este sentido, y aceptando la polisemia del concepto, lo cierto es que, generalmente, en el ámbito de las Naciones Unidas se utiliza la expresión...
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