La guardia europea de fronteras y costas: ¿Un avance respecto a Frontex? Una valoración provisional

• Author: Carolina Soler García
• Position: Profesora Ayudante de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Alicante.
• Pages: 1-44

www.reei.org

DOI: 10.17103/reei.34.05

LA GUARDIA EUROPEA DE FRONTERAS Y COSTAS:

¿UN AVANCE RESPECTO A FRONTEX? UNA

VALORACIÓN PROVISIONAL

THE EUROPEAN BORDER AND COAST GUARD:

AN IMPROVEMENT ON FRONTEX?

A PROVISIONAL ASSESSMENT

Carolina Soler García

Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. DE FRONTEX A LA AGENCIA DE LA

GUARDIA EUROPEA DE FRONTERAS Y COSTAS. III. LA ESTRUCTURA

ORGÁNICA DE LA AGENCIA Y LOS MEDIOS HUMANOS, TÉCNICOS Y

FINANCIEROS. IV. LAS NO MUY NOVEDOSAS MEDIDAS PARA LA GESTIÓN DE

FRONTERAS. V. LA COOPERACIÓN CON LOS ESTADOS MIEMBROS Y CON

TERCEROS ESTADOS EN MATERIA DE RETORNO. VI. LA PROTECCIÓN DE LOS

DERECHOS HUMANOS EN LAS OPERACIONES DE LA AGENCIA. VII.

CONSIDERACIONES FINALES.

RESUMEN: La grave crisi s migratoria que ha afectado a la Unión Europea y sus Estados miembros en los

últimos años, ha puesto en evidencia las limitaciones que presenta n las actuaciones de la Agencia

FRONTEX para hacerle frente. Con la adopción del Reglamento 2016 /1624, se crea la Guardia Europea

de Fronteras y Costas, que sustit uye a FRONTEX y da continuidad a todas sus operaciones. El presente

estudio está dedicado al análisis de esta nueva Agencia de la Unión Europea, tomando siempre como

referente las actuaciones llevadas a cabo por su antecesora, FRONTEX. Como aspectos positivos que

presenta la normativa que regula la Guardia Europea de Fronteras y Costas, cabe destacar que se prevé la

creación de un contingente de reacción rápida permanente; se contempla una mayor financiación; se le

atribuye competencias para organizar operaciones de retorno y se establece un mecanismo interno de

denuncias. No obstante, en una valoración provisional, estos desarrollos nor mativos no parecen

suficientes para resolver todas las limitaciones que presentaba FRONTEX con el objetivo de ofrecer una

respuesta efec tiva a la grave crisis migratoria. En última instancia, siempre se debe de tener en cuenta

que, en gran medida, los Estados miembros siguen siendo los principales responsables de gestionar sus

fronteras externas.

Fecha de recepción del original: 28 de abril de 2017. Fecha de aceptación de la versión final: 3 de agosto

de 2017

.Profesora Ayudante de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de

Alicante. Correo electrónico: carolina.soler@ua.es. Este trabajo se enmarca dentro de las actividades de

investigación desarrolladas co mo miembro del proyecto de investigación “La Unión Europea frente a los

Estados fracasados de su vecindario: retos y respuestas desde el Derecho internacional (II)” ( DER2015-

63498-C2-2-P [MINECO/FEDER]). La autora agradece las observaciones que los evaluadores llevaron a

cabo sobre este trabajo

[34] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2017)

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DOI: 10.17103/reei.34.05

ABSTRACT: The ser ious migratory crisis that has a ffected the European Union and its Member States in

recent year s has highlighted the limitations of the FRONTEX Agency's actions to ta ckle it. The Europea n

Border and Coast Guard was esta blished by Regulation 2016/1624; it repla ces FRONTEX and gives

continuity to all its o perations. The pr esent study is dedicated to the analysis of this new Agency of the

Europea n Union, taking as a reference the actions carr ied ou t by its predecessor, FRONTEX. As a

positive aspect of the r egulations governing the Europea n Border and Coa st Guard, it should be noted

that it is planned the crea tion of a permanent rapid reaction pool; increased funding is provided; powers

to orga nize retur n operations a re conferred a nd an internal complaints mechanism is established.

However, in a provisional assessment, these normative developments do not seem sufficient to solve all

the limitations presen ted by F RONTEX in order to provide an effective response to the se rious migratory

crisis. Ultimately, it must always be taken into a ccount that Member States are still largely r esponsible

for managing their externa l borders.

PALABRAS CLAVE: Crisis migratoria; Espacio de Libertad, Seguridad y Ju sticia; FRONTEX; Gestión de

las fronteras externas; Guardia Europea de Fronteras y Costas.

KEYWORDS: Migra tory Crisis; Area of freedom, s ecurity and justice; FRONTEX; External Border

Management; Eur opean Border and Coa st Guard.

I. INTRODUCCIÓN

La supresión de las fronteras internas con el fin de conseguir una zona única sin

controles interiores, eleva la “frontera de un Estado Miembro” a una categoría

supranacional, la de “frontera del Espacio Schengen”. Por ello, de forma directamente

proporcional a dicha supresión, nace la necesidad de crear una política común en

materia de gestión de fronteras que establezca unas normas comunes que regulen su

cruce. Con este fin, se instaura un sistema integrado que permite una gestión común y

compartida de las mismas, de conformidad con los arts. 67 y 77 del Tratado de

Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Ya en los orígenes de este mandato

conjunto, concretamente en el Consejo Europeo en Tampere en 1999, se destacó la

necesidad de una gestión eficaz de los flujos migratorios en todas las etapas. Para ello,

era necesario el refuerzo en la cooperación y la asistencia técnica mutua entre los

servicios de control fronterizo de los Estados Miembros

1.

La grave crisis migratoria que sufre la UE durante los últimos años, ha puesto en

evidencia las debilidades y lagunas de la normativa adoptada por la UE sobre gestión

fronteriza. En particular, se ha hecho patente la insuficiencia de medios de FRONTEX,

para garantizar una gestión eficaz e integrada de las fronteras externas. Como ha

destacado la propia Comisión Europea, las actuaciones de FRONTEX han puesto de

manifiesto la escasez y dependencia de personal y medios técnicos, entre otras

deficiencias. Lo que a su vez ha repercutido en la incapacidad de la UE a la hora de

afrontar la grave crisis migratoria2.

1 Consejo Europeo de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999, Conclusiones de la Presidencia, párs. 22 y

ss.

2 Comunicación de la Comisión al PE y al Consejo, “La Guardia Europea de Fro nteras y Costas y una

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Ante esta situación, en octubre de 2016 se aprobó el Reglamento con el que se crea la

Guardia Europea de Fronteras y Costas (GEFC, en adelante Reglamento 2016/1624)

3,

con el principal objetivo de facilitar una gestión más integrada de las fronteras

exteriores4. Este Reglamento crea una nueva Agencia Europea de Coordinación de las

fronteras externas, con una base jurídica que le permite tener más competencias que su

antecesora. Para el desempeño de estas competencias, el Reglamento de la GEFC

propone dotar a la Agencia de mayores recursos humanos, técnicos y financieros de los

que tenía FRONTEX.

El presente trabajo está dedicado al estudio de la nueva normativa que regula la GEFC,

teniendo en cuenta las principales actuaciones llevadas a cabo por su antecesora,

FRONTEX. A estos efectos, en el siguiente epígrafe se estudiarán los antecedentes y el

procedimiento legislativo que ha permitido la creación de la GEFC (II). A continuación,

será objeto de análisis la estructura orgánica de la Agencia, así como los medios

humanos, medios técnicos y financieros de los que dispone (III). Después, se estudiarán

las medidas para la gestión de fronteras, entre ellas, los equipos de apoyo a la gestión de

la migración en los denominados “puntos críticos”; los análisis de riesgos y las

evaluaciones de vulnerabilidad como antesala a la adopción de medidas urgentes; y las

operaciones conjuntas y las operaciones fronterizas rápidas (IV). En el epígrafe que

sigue, se abordan las competencias de la Agencia de la GEFC para cooperar con los

Estados miembros en la expulsión de extranjeros de sus territorios nacionales; así como

la cooperación operativa con terceros Estados (V). El penúltimo epígrafe está dedicado

al análisis de los mecanismos de protección de los derechos humanos ante las posibles

vulneraciones que puedan darse como consecuencia de las operaciones de la Agencia;

concretamente, el mecanismo interno de denuncia creado por el Reglamento de la

GEFC (VI). Con el epígrafe que cierra este trabajo se ofrece una valoración de conjunto

y provisional de la nueva normativa que regula la GEFC (VII), con el objetivo de poder

establecer si el Reglamento de la GEFC refleja un verdadero avance en el sistema de

coordinación de las fronteras externas de la UE, o más bien, como ha sido denominado

por algún autor, una suerte de FRONTEX+5.

gestión eficaz de las fronteras de Europa”, COM(2015) 673 final, 15 de diciembre de 2015, p. 2. Para un

estudio sobre el balance de los principales resultados de la s medidas adoptadas por la UE en la crisis de

los refugiados, véase, CARRERA, S., BLOCKMANS, S., GROS, D., y GUILD, E., “The E U’s Response

to the Refugee Crisis Taking Stock and Setting Policy Priorities”, Centre for Europea n Policy Studies, nº

20, 16 diciembre 2015, 1-22.

3 Reglamento (UE) 2016/1624 del PE y d el Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia

Europea de Fronteras y Costas, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 del PE y d el

Consejo y por el que se derogan el Reglamento (CE) nº 863/2007 del PE y del Consejo, el Reglamento

(CE) nº 2007/2004 del Consejo y la Decisión 2005/267/CE del Consejo (DOUE L 251/1, de 16 de

septiembre de 2016).

4 Comisión Europea, Propuesta de Reglamento del PE y del Consejo sobre la Guardia Europea de

Fronteras y Costas y por el que se derogan el Reglamento (CE) nº 2007/2004, el Reglamento (CE) nº

863/2007 y la Decisión 2005/267/CE, COM(2015) 671 final, de 15 de di ciembre de 2015, p. 3.

5 CARRERA, S., y DEN HERTOG, L., “A European Border and Coast Guard: What’s in a name?”,

Center for Euro pean Policy Studies Paper in Liberty and Security in Europ e, nº 88, marzo 2016, 1-19.