Gobernanza multinivel e iniciativas no normativas para la inclusión de las personas inmigrantes a nivel local: el caso de Jerez de la Frontera (España)

• Pages: 299-355
• Author: Siham Zebda,Marcela Iglesias-Onofrio

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Gobernanza multinivel e iniciativas no normativas

para la inclusión de las personas inmigrantes

a nivel local: el caso de Jerez de la Frontera (España)

S Z y M I-O*

Sumario: I. Introducción.–II. Metodología. –III. Contextualización: la gobernanza multini-

vel de las migraciones internacionales en las sociedades de acogida.–IV. Jerez de la

Frontera como estudio de caso a nivel local.–V. Resultados.– VI. Conclusiones y

reflexiones finales.

RESUMEN

Jerez de la Frontera es un municipio con una población migrante en crecimiento. Aunque el

porcentaje de personas extranjeras es más bajo en comparación con otras ciudades, la diversidad

es notable ya que en la ciudad residen personas de 28 nacionalidades distintas. Hace una década,

el municipio reconoció la diversidad como una oportunidad para impulsar la participación

* Siham Zebda es Profesora Ayudante Doctora del Área de Derecho Internacional Público de la

Universidad de Cádiz. Marcela Iglesias-Onofrio es Profesora Contratada Doctora del Área de Sociología de la

Universidad de Cádiz. Las autoras han contribuido en partes iguales en el planteamiento y elaboración del ca-

pítulo. En concreto, la Prof. Zebda se ocupó de la selección y el análisis bibliográfico, legislativo y documental

de las Iniciativas no Normativas a nivel europeo, español y andaluz. Por su parte, la Prof. Iglesias se encargó del

diseño metodológico del trabajo de campo a nivel local en Jerez y del análisis de la información recogida para

la redacción de los resultados. Ambas autoras realizaron el trabajo de campo y las conclusiones.

Trabajo realizado en el marco del Proyecto de I+D financiado por el Ministerio de Economía y

Competitividad “Inmigración marítima, Estrategias de Seguridad y protección de valores europeos en la re-

gión del Estrecho de Gibraltar”, PID2020-114923RB-100, Investigador Principal, M. A. Acosta.

Asimismo, la publicación ha sido realizada en el marco del Proyecto de I+D financiado por el Ministerio

de Ciencia, Innovación y Universidades “Hacia una Geoestrategia y Política Exterior de España y la UE para

la Región del Estrecho: Gibraltar, Ceuta y Melilla, Marruecos y el Sáhara Occidental (GEOESTRECHO)”,

PID2023-149810NB-I00, I.P. Dra. Inmaculada González García.

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y la interacción entre diferentes colectivos socioculturales, con el objetivo de promover una

convivencia ciudadana inclusiva y plural, y prevenir posibles conflictos. En este contexto,

ha participado en diversas iniciativas a nivel europeo y nacional para facilitar la integración

de las personas migrantes. Este estudio se centra en identificar y analizar las dificultades y

los retos a los que los actores locales se enfrentan para promover el diálogo intercultural y la

gestión de la diversidad siguiendo las consideraciones y medidas establecidas en las Iniciativas

No Normativas (INN) que emanan de la Unión Europea, el Estado español y la Comunidad

autónoma andaluza. Desde un enfoque jurídico-sociológico y una metodología mixta que

incluye la revisión documental y entrevistas a actores clave, se pretende conocer cómo se articula

la gobernanza multinivel y el rol que desempeñan las asociaciones en la integración recíproca

de los migrantes y la población local en Jerez de la Frontera. La hipótesis plantea que el éxito

en la implementación de las INN para gestionar la diversidad depende, en gran medida, de la

colaboración entre las autoridades públicas y los actores sociales. Este trabajo demuestra que el

grado de institucionalización de la relación entre el gobierno local y el tejido asociativo constituye

una variable clave para analizar el modelo de gestión local de las migraciones y el impacto de las

acciones de inclusión y convivencia social entre la población migrante y autóctona.

Palabras clave: Gobernanza multinivel, Integración social, Bidireccionalidad, Interculturalidad,

Iniciativas No Normativas, Jerez de la Frontera.

ABSTRACT

Jerez de la Frontera is a municipality with a growing migrant population. Although the

percentage of foreigners is lower compared to other cities, the diversity is remarkable, with 28

different nationalities living in the city. A decade ago, the municipality recognised diversity as an

opportunity to encourage participation and interaction between different socio-cultural groups,

with the aim of promoting inclusive and plural coexistence and preventing possible conflicts. In

this context, it has participated in various initiatives at European and national level to facilitate

the integration of migrants from the principles of bidirectionality and interculturality. This

study focuses on identifying and analysing the difficulties and challenges these local actors face

in promoting intercultural dialogue and diversity management following the considerations

and measures established in the Non-Normative Initiatives (NNI) emanating from the

European Union, the Spanish State and the Autonomous Community of Andalusia. From a

legal-sociological approach and a mixed methodology that includes documentary review and

interviews with key actors, the aim is to find out how multilevel governance is articulated and

the role played by associations in the reciprocal integration of migrants and the local population

in Jerez de la Frontera. The main hypothesis states that the successful implementation of NNI to

manage diversity depends, to a large extent, on the collaboration between public authorities and

social actors. This work demonstrates that the degree of institutionalisation of the relationship

between local government and the associative network is a key variable for analysing the local

migration management model and the impact of actions for social inclusion and coexistence

between the migrant and native population.

Keywords: Multilevel Governance, Social Integration, Bi-directionality, Interculturality,

Non-Normative Initiatives, Jerez de la Frontera.

Gobernanza multinivel e iniciativas no normativas para la inclusión de las personas inmigrantes a nivel local

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I. INTRODUCCIÓN

La integración de las personas migrantes en la sociedad de acogida ha adquiri-

do relevancia a nivel mundial tras la adopción de la Agenda 2030 para el Desarrollo

Sostenible en 2015 en la que se hace un llamamiento a “no dejar a nadie atrás”, incluidos

los migrantes. Esta relevancia se ha reforzado con el Pacto Global para una Migración

Segura, Ordenada y Regular, aprobado durante la conferencia intergubernamental cele-

brada en Marrakech, Marruecos, en diciembre de 2018, bajo el auspicio de la Asamblea

General de las Naciones Unidas, y que contempla la integración de las personas mi-

grantes en sus 23 objetivos, en particular en el objetivo 16 que busca “Empoderar a los

migrantes y a las sociedades para lograr una inclusión completa y la cohesión social”.

A nivel de la Unión Europea (UE), se cuenta con Iniciativas no Normativas

(INN) 1 como los Principios Básicos Comunes (PBC) adoptados en 2004 o el Plan de

Acción sobre Integración e Inclusión para el periodo 2021-2027. De forma análoga,

el gobierno de España ha aprobado el Marco Estratégico de Ciudadanía e Inclusión

contra el Racismo y la Xenofobia (MECIRAX) 2023-2027, y las comunidades autó-

nomas diseñan, a su vez, sus propias iniciativas como la Estrategia Andaluza para la

Inmigración 2021-2025: “Inclusión y Convivencia”.

La Organización Mundial para las Migraciones (OIM) ya advirtió en su

Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo de 2008 que los efectos de la inmi-

gración internacional estaban acentuándose cada vez más en la esfera de gobernanza

local y que los actores locales no estaban siendo tenidos adecuadamente en cuenta en

la gestión de las migraciones. Ante ello, se recomendaba una mayor integración de

los mismos en estrategias coordinadas a escala multinivel, cuestión que se ha seguido

tratando en la Conference on Migrants and Cities en 2015 que reunió a autoridades

nacionales y locales para debatir, por primera vez en el marco del foro político mun-

dial International Dialogue on Migration (IDM), la gestión de la movilidad a escala

local y la necesidad de avanzar en el bienestar socioeconómico de los migrantes y su

inclusión en las sociedades de acogida 2.

Tal como se ha señalado en estudios anteriores, uno de los obstáculos que limi-

ta una efectiva implementación de las INN para la integración de las personas mi-

1 Entendemos por “iniciativa no normativa” (INN) toda aquella que, sin tener un valor vinculante

desde el punto de vista jurídico, se elabora como marco de orientación de la estrategia política a seguir por los

poderes públicos en cualquier nivel de gobierno –global, europeo, nacional, autonómico, regional y local–.

Puede adoptar la forma de “principios”, “estrategia”, “plan de acción”, “declaración” y se contrapone a la norma

o legislación que sí presentan carácter vinculante y por tanto son de debido cumplimiento. En todo caso, las

INN han de estar en concordancia con la legislación vigente y en ningún caso contravenirla.

2 A, Y., “The local turn in migration management: the IOM and the engagement of local au-

thorities”, Journal of Ethnic and Migration Studies, No. 44, 2018, pp. 1523-1540.