¿Gobernanza o desgobierno en las relaciones económicas internacionales?

AutorAna Manero Salvador
CargoProfesora Titular de Derecho Internacional Público. Universidad Carlos III de Madrid
Páginas155-170

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1. Introducción

Las relaciones económicas internacionales se han visto sometidas a cambios drásticos en las últimas décadas, en que la informalidad gana terreno tanto por lo que respecta al ámbito institucional como normativo. Al tiempo, la crisis financiera que asola el mundo desde 2008 ha puesto sobre la mesa la necesidad de reforzar y afianzar la gobernanza económica internacional con el objeto de evitar, a través de una mayor regulación, que una situación como la vivida se vuelva a repetir 1. No obstante, este deseado reforzamiento no está dando los frutos anhelados.

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En este sentido, el presente trabajo tiene por objeto analizar dos de las tendencias que actualmente están afectando a las relaciones económicas internaciones. Se aludirá a la proliferación de acuerdos comerciales regionales (ACR), que ponen en entredicho la labor de la OMC; y al creciente papel que juegan en la gobernanza económica internacional los foros no institucionalizados, más concretamente el G20.

2. El auge del regionalismo y la progresiva pérdida de relevancia de la omc

La OMC ocupó un vacío en las relaciones comerciales internacionales, que hasta la fecha habían estado sectorialmente enmarcadas en el más precario Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT). Con la OMC, las múltiples lagunas, los sectores con cada vez mayor importancia económica y los ámbitos excluidos de la regulación del GATT, encontraban un marco jurídico sólido, lo cual, acompañado del inestimable principio de todo único, junto con la cláusula de la nación más favorecida y la de trato nacional, proporcionaban un entramado jurídico que, aunque mejorable, atesoraba la enorme cualidad de proveer de seguridad jurídica y de no discriminación a las relaciones comerciales internacionales.

La relación entre regionalismo 2 y multilateralismo no es nueva, ya que la celebración de ACR está contemplada en el marco multilateral. Partiendo de esta interpretación, Antonio Remiro brotóns señalaba que los ACR venían a reforzar el marco multilateral 3, y ello, debido en parte a la mayor flexibilidad que supone la negociación de estos ACR, donde se incluyen compromisos más allá de la regulación sustantiva multilateral y en los que cada vez cuestiones de gran relevancia, como las denominadas OMC plus y OMC extra, tienen cabida, lo que hasta ahora no parece poder realizarse en la OMC.

Una mayor flexibilidad en las relaciones comerciales era la intención de la disposición clave en materia de regionalismo: el art. XXIV del GATT, así como su disposición hermana en la regulación del comercio de servicios, el art. V del Acuerdo General de Comercio de Servicios (GATS), a las que se suma la cláusula de habilitación de 1979 4.

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Desde la perspectiva del Derecho internacional general, estas disposiciones prevén la posibilidad de modificar las obligaciones entre los miembros de la OMC, por lo que estaríamos ante el supuesto contemplado en el art. 41.1.a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 (CV69), ya que autoriza a los miembros a crear zonas de libre comercio y uniones aduaneras. De esta manera, el art. 41 CV69 conduce a establecer que las normas de la OMC deben ser respetadas, es decir, los ACR son compatibles con el art. 41 siempre y cuando lo estén con las normas de la OMC, por lo que las normas de la OMC gozarían de una suerte de primacía 5.

Otra cosa muy distinta es la capacidad de estas disposiciones para establecer los criterios de compatibilidad con el sistema multilateral 6. En las siguientes páginas se examinará la disposición clave en materia de regionalismo, el art. XXIV del GATT y más brevemente el art. V del GATS. La cláusula de habilitación, a pesar de que algunos Estados la han tomado como base jurídica de ACR, tiene otra finalidad, y difícilmente puede ser articulada con el objeto de dar lugar a ACR, salvo en circunstancias muy concretas y que implican la participación única de países en desarrollo.

2.1. El art XXIV del Gatt: ¿fuente de todos los males?

Se pretendía que el art. XXIV del GATT sirviera para amparar la práctica anterior relativa a la celebración de acuerdos preferenciales 7, disposición que se completó con el Entendimiento relativo a la interpretación del art. XXIV del GATT de 1994.

El art. XXIV debía hacer frente al futuro sin dejar de lado el pasado, esto es, debía ser capaz de proveer de base jurídica a los ACR que se celebraran, así como dar amparo jurídico a las experiencias ya existentes. La primera prueba de fuego a la que hubo de someterse a esta disposición fue el análisis del TCEE de 1957. A pesar del vivo debate que se mantuvo, finalmente se evitó la votación sobre su compatibilidad y no se entró en su análisis jurídico, porque se consideró más oportuno apostar por una visión pragmática y no

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tanto legalista del alcance de esta disposición 8, lo que sentó las bases de la fragilidad del art. XXIV. El proceso de integración europea ha sido una constante piedra en el zapato de esta disposición, de manera que lejos de ser un instrumento esencial en el control de legalidad de los ACR, se ha convertido en una suerte de mecanismo de supervisión a posteriori, que no impide la entrada en vigor del acuerdo.

A ello se suma la indeterminación de su redacción. Esta disposición pretende incrementar los flujos comerciales entre las partes en un ACR, sin que se constituyan nuevos obstáculos en el comercio con aquellos miembros que no sean partes y que den lugar a uniones aduaneras [párr. 5.a)] o zonas de libre comercio [párr. 5.b)] 9 que, en todo caso, deben liberalizar «lo esencial de los intercambios comerciales» entre ellos (párr. 8) 10.

Pero, ¿qué es «lo esencial de los intercambios»? Estamos ante un concepto jurídico indeterminado que ha dado grandes quebraderos de cabeza tanto a los prácticos como a los teóricos del Derecho internacional económico, y cuyo Entendimiento de 1994 no ha sido capaz de subsanar 11. Como vía para buscar soluciones a su interpretación se ha llegado a considerar que esta expresión se refiere al menos al 90 por 100 de los intercambios entre las partes, desde una perspectiva cuantitativa, aunque también se considera que es preciso abordar una interpretación cualitativa, en relación con sectores o sectores de relevancia 12.

Además de este criterio, se exige en el párr. 5.c) la abolición de las restricciones internas en un periodo razonable de tiempo, lo que para la doctrina consistiría en que los ACR interinos tanto de mercancías como de servicios, deberían extenderse hasta un máximo de diez años, salvo en circunstancias excepcionales, como es el caso de aquellos ACR que afecten a cuestiones agrícolas, que podrán tener una duración más extensa. Además, se debe eliminar cualquier manifestación discriminatoria y asegurar la aplicación del princi-

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pio de trato nacional 13. El párr. 5.b) prevé que las barreras existentes en las relaciones con terceros Estados no pueden elevarse como consecuencia de un ACR, esto es, la liberalización no puede conseguirse a expensas de terceros 14.

Con todo, el hecho de que continúe esta indeterminación en relación con cuestiones relevantes -no existe una interpretación autorizada que así lo establezca- ha conducido a la OMC a la necesidad de que en el marco de las negociaciones multilaterales iniciadas en la Conferencia Ministerial de Doha se intentara abordar la definición de estos conceptos 15, porque esta indefinición ha causado, no en vano, que el art. XXIV se convierta en un colador, ya que es utilizado como la base jurídica de los ACR, sin que realmente éstos sean sometidos a un control exhaustivo. En este sentido, el papel del Comité de los ACR 16 es mejorable. De hecho, el único acuerdo que ha sido considerado total-mente de conformidad con la regulación multilateral es el celebrado entre la República Checa y la Eslovaca 17. La compatibilidad de los demás ACR es difusa, lo que se debe a las profundas carencias del recorrido de esta disposición 18.

En definitiva, el art. XXIV se ha mostrado del todo inoperante, dado que, como se ha apreciado, no ha servido como mecanismo de evaluación, su carácter disciplinario es, por tanto, nulo; y, además, por otro lado, el mecanismo de solución de diferencias se ha mostrado renuente a profundizar en esta disposición 19. La debilidad de esta disposición ha generado la importante proliferación de ACR que ha dado lugar a un spaguetti bowl de relaciones comerciales a nivel global.

2.2. El art V del Gats

El art. V del GATS sigue la estela del art. XXIV del GATT, si bien no establece distinción entre uniones aduaneras y zonas de libre comercio y parece

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menos exigente que éste, en tanto que la cláusula de la nación más favorecida en el GATS es más flexible que en el GATT 20. El art. V impone condiciones a los ACR, como son que «tenga una cobertura sectorial sustancial» y no impliquen discriminación 21.

Estamos ante criterios que, aunque similares a los previstos en el art. XXIV del GATT, son más flexibles, y es que si bien los servicios cada vez tienen mayor relevancia en la celebración de los ACR, siempre van acompañados del comercio de mercancías, de manera que el art. V del GATS sigue el camino del XXIV del GATT.

2.3. La cláusula de habilitación y el regionalismo entre países en desarrollo 22

La cláusula de habilitación 23 supone la consolidación de las...

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