Gibraltar, ¿el fin de una controversia?

• Author: Cristina Izquierdo Sans
• Position: Profesora Titular de Derecho Internacional Público Universidad Autónoma de Madrid
• Pages: 617-639

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I Negociaciones para una solución global ¿por qué?

El pistoletazo de salida para la reapertura del denominado Proceso de Bruselas ¹lo dio un nuevo enfrentamiento entre el Reino Unido y España en el seno de la Unión Europea con motivo de un viejo problema: el relativo a la aplicación al aeropuerto de Page 618 Gibraltar de la normativa comunitaria sobre transporte aéreo. Concretamente, se trataba de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la organización y utilización del espacio aéreo en el cielo único europeo, que implicaba la reorganización del espacio aéreo continental ². España, en actitud coherente con todo el proceso previo de liberalización del transporte aéreo en la Comunidad, sostuvo que la norma sólo podría adoptarse sin crear perjuicio para la reivindicación española sobre Gibraltar, si se incluía en la misma una cláusula de exclusión de su aplicación al aeropuerto de Gibraltar ³. El Reino Unido había aceptado cláusulas de exclusión semejantes en normas previas sobre transporte aéreo aprobadas en la Unión Europea ⁴.

Lo que inicialmente fue una reapertura de las negociaciones para resolver un problema concreto se convirtió, ante el asombro de todos, en el marco político para buscar la denominada solución global del contencioso. Así, tras la reunión mantenida en Londres en julio de 2001, los Ministros de Asuntos Exteriores de ambos países anunciaron su voluntad de superar todas las diferencias en relación con Gibraltar, convocándose una reunión para el otoño. ¿Por qué? ¿Qué había cambiado?

Muchas y muy variadas pueden ser las razones que ayuden a entender el cambio de actitud del actual Gobierno británico, pero quizá no sea descabellado reconducir todas a una: el coste, cuanto menos político, que al Reino Unido le supone el mantenimiento de la última colonia en Europa.

Pensemos, por ejemplo, en la agotadora batalla por la libre determinación que, al menos a modo de escaparate, lideran los sucesivos Gobiernos de Gibraltar. Ésta ha tenido reseñables puntos álgidos. Uno, la reclamación de modificación de la Constitución de Gibraltar -con el objetivo de dar al Peñón una mayor autonomía ⁵- reclamación que se agudizó con el inicio de esta última ronda negociadora ⁶y que coloca al Gobierno británico en una incómoda situación, consciente de que tal medida chirriaba con el proceso negociador entablado con España y, en consecuencia, no iba a ser bien recibido por nuestro país. Otro, el referéndum de 7 de noviembre de 2002, cuya Page 619 convocatoria era así justificada por el Ministro Principal de Gibraltar, Peter Caruana: la soberanía de Gibraltar no será negociada contra nuestros deseos y el Gobierno británico no entraría en un acuerdo con España sin nuestro consentimiento..., en el futuro, será inaceptable que el pueblo de Gibraltar sea consultado sobre un acuerdo que ya ha sido rechazado ⁷.

En otro orden de cosas, el contencioso sobre Gibraltar provoca al Reino Unido un fondo de malestar en sus relaciones con su socio comunitario, España, en especial en su cita anual en el seno de la IV Comisión de la Asamblea General de Naciones Unidas, que vigila la aplicación de la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales. Año tras año, la Asamblea General recuerda al Reino Unido la obligada descolonización del territorio y le invita a encontrar una solución negociada con España ⁸. Y en el marco de la Unión Europea, los enfrentamientos se han presentado sin solución de continuidad: problemas en el proceso normativo comunitario -innumerables en la liberalización del trasporte aéreo-, incumplimiento de otras normas comunitarias -apertura de varios procedimientos por incumplimiento de normas sobre medio ambiente en Gibraltar- y, en estrecha conexión, una sentencia condenatoria del Tribunal Europeo de Derechos Humanos -Sentencia Mathews-, que consideró contrario al Convenio Europeo de Derechos Humanos la decisión del Reino Unido de excluir a Gibraltar de las elecciones al Parlamento Europeo.

Igualmente, es más que posible que la pérdida del control efectivo de lo que acontece en la colonia produzca al gobierno británico la incómoda sensación de estar sobre un polvorín: narcotráfico, contrabando, condición de paraíso fiscal -que ha provocado recientemente la apertura de dos procesos de investigación por la Comisión Europea y llamadas de atención por parte de organismos internacionales de la talla de la OCDE o el FMI ⁹.

Demasiados conflictos motivados por un territorio frente al cual la actitud britá-nica no ha sido siempre la de defensa a ultranza, como pone de manifiesto un documento secreto desclasificado en el invierno de 2001, en el que se revelaba la valoración que hace treinta años los británicos, en el marco del proceso descolonizador, hacían de la colonia evaluando su devolución a España:

Los tories llegaron hace treinta años a la conclusión de que Gibraltar es un volcán extinguido, habitado por gente arrogante y nada realista, que ya no tenía ningún valor estratégico ni desde el punto de vista de la defensa nacional ni de los intereses comerciales

¹⁰.

Por añadidura, muchos de los acontecimientos mencionados se han dado en un contexto en el que el Gobierno británico busca aliados que le ayuden a afianzar su posición en la Unión Europea. Se ha afirmado que el actual Gobierno laborista es Page 620 más europeísta que los anteriores y, en consecuencia, le incomodan los problemas que Gibraltar le causa en la Unión Europea. A Gobiernos pasados, la colonia otorgaba un motivo más, recibido de buen grado, para negarse a los avances comunitarios. Al actual Ejecutivo de Blair las llamadas de atención en los Consejos Europeos de Estocolmo y Gotemburgo le provocaron malestar. Pero quizá es más ajustado afirmar que existe, no tanto un Gobierno británico europeísta, sino un Gobierno británico que busca un aliado que le ayude a afianzarse en Europa -lo que es distinto- para adquirir en la Unión Europea un mayor protagonismo. España puede serlo. Cuando Caruana acusa a Blair de sacrificar Gibraltar a cambio de que Aznar le apoye en la Unión Europea, quizá no le falte cierta razón ¹¹. El Gobierno español, por su parte, recoge el guante. Recordemos la reacción de nuestro Ejecutivo en el asunto del Tireless ¹². Lejos de azuzar las reacciones negativas que se sucedieron en Gibraltar y en el campo circunvecino en relación con el conocido submarino nuclear inglés, nuestro Gobierno esperó y acató -digamos pacientemente- los informes técnicos que aseguraron la inexistencia de riesgos para el medio ambiente por su permanencia en el puerto de Gibraltar. La posición del Gobierno español fue, en definitiva, de apoyo a la situación de crisis del Gobierno británico, lo que afianzó la buena relación -ya existente- entre Blair y Aznar.

II Las negociaciones

1. Los acuerdos

En el contexto recién descrito se inició la tercera ronda negociadora en julio de 2001 ¹³, declarando los Gobiernos británico y español su voluntad política de superar todas las diferencias en relación con Gibraltar, sobre las bases de mirar al futuro y olvidar las propuestas del pasado. El marco jurídico del conflicto que sirve de arranque a las negociaciones se compone de tres elementos: el Tratado de Utrecht, el derecho de la descolonización y el ordenamiento jurídico comunitario.

En relación con esos tres puntos, los avances en las negociaciones se han sucedido de forma muy rápida y los protagonistas del conflicto han ido acomodando sus posiciones. Por lo que se refiere al Tratado de Utrecht ¹⁴, no es en la actualidad un ele- Page 621mento objeto de discusión, si bien hay que admitir que entre las partes no existe una interpretación coincidente de sus términos. El artículo X del Tratado de Utrecht establece la delimitación del territorio cedido: exclusivamente el territorio del Peñón, no el istmo que une el Peñón con el resto de la Península ni, de acuerdo con la tradicional posición española -no admitida por el Reino Unido-, tampoco las aguas que lo bañan¹⁵-sino sólo las del puerto-, lo que pone de manifiesto que Utrecht no ampara toda la ocupación británica actual ¹⁶. Pero cuando a finales de los cincuenta la controversia adquiere tintes descolonizadores, todo ello va a ser objeto de una única negociación.

De la mano del proceso descolonizador en la década de los sesenta, Naciones Unidas se interesó por la controversia hispano-británica sobre Gibraltar ¹⁷. Punto de partida fue la Resolución 1514 (XV) en la que quedó claramente reflejado que siendo el objetivo general del proceso descolonizador el fin rápido e incondicional del colonialismo, tal proceso se iba a ejecutar sobre la base de los principios de libre determinación e integridad territorial. Este último era susceptible de absorber determinadas reivindicaciones, por cuanto una aplicación incorrecta de la libre determinación bien podría constituir la consolidación de un quebrantamiento previo de la integridad del territorio de un Estado. Se trata de admitir que el derecho a la libre determinación no resulta aplicable a todas las situaciones coloniales, pues para ello ha de identificarse un pueblo titular de tal derecho en el territorio. Sin embargo, la inexistencia de un pueblo titular del derecho a la libre determinación no exime de la necesaria descolonización. En tales procesos descolonizadores, deberán tenerse en cuenta los intereses de la población -al objeto de protegerlos- pero no será determinante su voluntad. Aparentemente, en relación con esta cuestión, parece que hubiera acuerdo entre...