¿Fusionarse para sobrevivir? La legitimidad institucional y las consideraciones materiales a la vista de la reorganización de los cuerpos dentro de la Administración Pública francesa

• Author: Julie Gervais
• Position: Investigador post-doctoral, Laboratorio Triángulo (CNRS), Universidad de Lyon 2, IEP de Lyon, ENS de Lyon.
• Pages: 37-54

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entre los cuerpos del Estado y el Ministerio al que da cuentas; y por otro lado, desde el punto de vista de la dimensión puramente material de las negociaciones involucradas. Por tanto, parece que las reformas que se establecieron para hacer economías de escala, primero de todo, necesitan hacer un buen repaso de los esfuerzos consentidos por esos mismos cuerpos que se suponen que han sido elegidos como blanco.

"Es verdad que el Cuerpo de Puentes y Caminos no estaba excesivamente contento con algunos cambios impuestos en la sede, quiero decir en términos de poder o de imagen, el concepto del poder. [....]. Desde las primeras leyes de descentralización [....]se ha producido una desafectación de un cierto número de posiciones. [...]. Es una evolución que se corresponde con la imagen de: existe el temor de perder poder de decisión, por no hablar de las condiciones salariales[...] así que algo hay que hacer para aumentar la motivación y las condiciones legales. Pero entonces de nuevo, ese fue el punto principal de la fusión de los cuerpos²."

Las reorganizaciones administrativas adquieren diferentes formas y tamaños, debido quizás al cierre de las estructuras, el desmembramiento de los servicios, las fusiones de los cuerpos, las divisiones burocráticas o las remodelaciones ministeriales. Dichas reorganizaciones siguen argumentos que a menudo son muy diferentes: desde la reducción a el aumento en el número de estructuras, o desde su incorporación a las agrupaciones de tipo "muñeca rusa" (las Matrioskas) a su dispersión en varias entidades pequeñas. Dentro de este abanico de reorganización, la práctica de la fusión administrativa está lejos de ser una novedad en Francia.³ Sin embargo, más recientemente se ha visto acompañada por una retórica de brillante gestión que, con sus formulas heteroclíticas y encantamientos variados, asume el elevado tono flexible pragmático de la modernización (Robert, 2007). Eficiencia es una de las palabras clave para salir de la lectura de los argumentos alineados para justificar la implantación de las fusiones. Las fusiones están diseñadas para hacer que el Estado sea más eficiente, mediante la mejora de los problemas de coordinación frecuentemente criticados por ciertos observadores y limitando la superposición de los estratos burocráticos supuestamente redundantes. En un momento en el que la reducción del gasto público se ha convertido en una prioridad para el Gobierno, también se afirma que se trata de una probada receta para racionalizar los gastos del Estado y que le permita realizar economías significativas en términos de personal, de espacio o de logística. Estas fusiones en los ministerios, departamentos, servicios o categorías de la administración pública están disfrutando de un notable y exitoso crecimiento en Francia. Alentada por la Revisión General de las Políticas Públicas (Bezes, 2009), su reciente⁴ proliferanción es testigo de una tendencia de

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una reforma centrípeta, respaldada por una doctrina de gestión que sin embargo defiende, impulsada por la misma preocupación por la racionalización burocrática, una razón centrífuga de híper especialización y de transferencia de poder, incluso de la descentralización funcional de las tareas administrativas. (Pollitt y Bouckaert, 2004).

Aunque a menudo resultan a partir de un "diseño institucional" y se asemejan a un juego de "mecano administrativo" (Meimon 2008: 5) que establece la remodelación de las estructuras formales de la esfera burocrática, estas fusiones también se aplican a los jugadores que habitan en esta esfera, y en particular, a los cuerpos del Estado. Los funcionarios superiores de Francia, sobre los que este estudio se centrará, están en realidad divididos en varios grandes cuerpos donde guardan celosamente sus canales de reclutamiento y sus ámbitos específicos de competencia, los cuales ejercen su influencia en territorios delimitados dentro del Estado y presentan cuentas ante diferentes ministerios. Sin embargo, estos grandes cuerpos -el más antiguo de ellos, el cuerpo de Puentes y Caminos, fue creado en el marco del periodo de la Regencia en 1716- son el objeto de un gran número de ofensivas de fusión.

Al menos existen dos factores que hacen que valga la pena realizar un exámen de estas reformas que tienen lugar en la Administración Pública. En primer lugar, estas fusiones hacen una lectura particularmente interesante dada las características de la alta dirección pública de Francia (su estructuración, sus principios organizativos, su segmentación), las mismas características que parecen ser socavadas por estas fusiones. De hecho, estas fusiones agrupan entidades conjuntamente que han sido rivales históricamente, no solo por cuestiones de prestigio y atractivo, sino también sobre la adjudicación de las nuevas esferas de actividad, de los beneficios materiales preferenciales y de las posiciones de poder, lo más cerca posible de los responsables políticos. A primera vista, la organización misma de la alta dirección del Estado francés hace de la implementación de estas fusiones algo verdaderamente problemático. Hacen un llamamiento a las negociaciones, a los ajustes, a los compromisos basados en posibles renuncias y, sobre todo, su finalidad consiste en basarse en territorios comunes de acción pública y compartir los valores, en particular cuando se trata de la definición de las políticas públicas que deben aplicarse. ¿Cómo hemos, por lo tanto, de interpretar estas fusiones que son en principio restrictivas y contrarias a la naturaleza del punto de vista de aquellos a quienes parecen ser impuestas?. En segundo lugar, la cuestión es aún más sorprendente habida cuenta de la configuración en la que estas fusiones tienen lugar, y cuya especificidad da una razón adicional para el estudio de las mismas. Estas fusiones se están viendo enroladas en un contexto nacional que tradicionalmente otorga a los funcionarios públicos superiores la influencia decisiva en la formulación y la ejecución de las políticas públicas (Bezes y Lidec Le, 2007: 133-5). Y, sin embargo, en un momento en que el énfasis recae en la dirección del Presidente de la República (Bezes, 2008) quien critica abiertamente el sistema de los grandes cuerpos y no esconde su deseo de deshacerse de ellos, ¿qué márgenes de maniobra siguen

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realmente abiertos a los funcionarios públicos superiores en Francia en el ámbito de la "formulación de políticas constitutivas" (Lowi, 1985)? ¿Cuál es su actitud hacia estas reformas que se presentan en ocasiones y, que a menudo se perciben como una amenaza para su propia existencia?

Sin pretender pasar por alto los cambios y las alteraciones que las fusiones traen consigo, este artículo se centra más en lo que perpetuán y lo que permiten mantener. Es la continuidad y a través del cambio sobre lo que yace el corazón de esta investigación dentro del más antiguo de los grandes cuerpos del Estado. Casi sin cambios desde 1959, el cuerpo de Ingenieros de Puentes y Caminos, encargados específicamente de las carreteras, del equipo y de la ordenación del territorio, en el año 2002 incorporaron tres cuerpos de ingeniería administrativa bajo la autoridad del Ministerio de Fomento: el Cuerpo de la Organización de Aviación Civil, el de Meteorología y el de Geografía Nacional. La historia de los grandes cuerpos ilustra la forma en que han tratado constantemente de salvaguardar su posición de preeminencia, tanto dentro como fuera de la maquinaria del Estado (Suleiman, 1979). En esta búsqueda permanente, se enfrentan a una doble exigencia que es en principio contradictoria debido a que tienen que conciliar la estabilidad de sus puestos con los imperativos de la evolución o el desarrollo, del dinamismo y de la reforma. De hecho, se trata del problema al que se enfrenta actualmente cualquier élite, obligados a adaptarse al cambio constante que es necesario para legitimar su perpetuación (Gervais y Mathiot, 2011). Por consiguiente, si los grandes cuerpos del Estado quieren sobrevivir, no les corresponde otra cosa que cambiar; garantizando al mismo tiempo que las estructuras fundamentales que sustentan su dominio no se vean perjudicadas.

Varias dimensiones de las fusiones proporcionan útiles o elementos para la reflexión sobre el imperativo de la supervivencia de los grandes cuerpos. Existe una dimensión no material, la cual abarca la imagen de los grandes cuerpos, su reputación, su "cultura", sus canales de entrada de capacitación de posgrado, y de lo que se dice acerca de su capacidad para mantener sus posiciones dentro y fuera del Estado. Las fusiones emergen como oportunidades estratégicas para redefinir su identidad, como reclamo de los cuerpos del Estado, y permiten considerar el papel otorgado a los juegos de imagen y a las demandas de aceptación social en el intento de reproducir las bases de poder de los grandes cuerpos. El cambio de dirección, el cambio de nombre, la revisión de sus competencias, la reforma de su formación, la delimitación de sus contornos y la redefinición de sus atributos, son todas las posibilidades que ofrece el proceso de fusión para revisar los fundamentos que sirven para apuntalar las posiciones de poder de un cuerpo. Tomemos por ejemplo la "reconversión cultural" de los cuerpos de Puentes y de Caminos, simbolizado por su más reciente fusión con el cuerpo de Ingenieros de Ingeniería Rural, Aguas y Bosques en el 2009. Agobiados por la imagen...