Fundamento jurídico internacional; la subjetividad internacional de Naciones Unidas y su sometimiento al derecho internacional

Autor:Félix Vacas Fernández

Las razones expuestas hasta el momento, con ser básicas para explicar la necesidad de establecer un mecanismo de control y establecimiento, en su caso, de responsabilidad internacional sobre las actuaciones de Naciones Unidas, no serían suficientes desde el punto de vista del Derecho Internacional para que ese mecanismo tuviera vigencia jurídica. Como afirmó la C.I.J. en el caso de África del Sudoeste:

-Las consideraciones humanitarias pueden constituir la base que inspire las normas jurídicas; así por ejemplo, el Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas conforma la base política y moral de las estipulaciones legales establecidas posteriormente. Tales consideraciones, sin embargo, no son equivalentes a normas jurídicas. Todos los Estados están interesados -poseen un interésen tales materias. Pero la existencia de un interés no conlleva que dicho interés posea un carácter específicamente jurídico-147.

En efecto, defender, como he hecho, que la Comunidad internacional en su conjunto tiene un interés especial -en la existencia de Naciones Unidas y en el desarrollo y profundización de sus funciones y competencias-, de un lado, y en que -Naciones Unidas respete el Derecho Internacional y se afiance la seguridad jurídica-, de otro, puede, parafraseando a la Corte, conformar la base política y moral, respectivamente, del establecimiento de un mecanismo jurídico que controle las actuaciones y determine, en su caso, la responsabilidad internacional de la Organización. Tales consideraciones, dicho de otra forma, pueden fundamentar la existencia de tal mecanismo como, de hecho, he tratado de demostrar-, pero no son suficientes para justificar su efectiva puesta en práctica en el plano jurídico.

Para ello es necesario, además, abordar la cuestión desde una perspectiva iusinternacionalista strictu sensu: solamente si el ordenamiento jurídico internacional reconoce a las organizaciones internacionales, en general, y a Naciones Unidas, más concretamente, personalidad jurídica se podrá establecer, en primer lugar, la sujeción de la O.N.U. al Derecho Internacional, y, en segundo, se podrá concluir -de acuerdo con el concepto generalmente aceptado de responsabilidad jurídica internacionalque toda violación de una obligación internacional atribuible a la Organización debe ser susceptible de originar la responsabilidad internacional de ésta.

Debemos concluir, con HOOGH, que -si a un cierto interés no se le ha reconocido todavía la protección legal a través de los procedimientos aplicables, entonces a ese interés no se le puede garantizar protección legal por aquéllos encargados de aplicar o hacer cumplir la ley-148. Por este motivo, en el presente apartado, y todavía dentro del fundamento de la responsabilidad internacional de la O.N.U., abordaré, en primer término, la cuestión de la personalidad jurídica internacional de Naciones Unidas y, en segundo lugar, la consecuencia más importante derivada de la subjetividad internacional de la Organización, al menos en lo que al tema del presente estudio interesa: la sujeción de la Organización, en sí misma considerada, al ordenamiento jurídico internacional como sujeto de Derecho Internacional que es, fundamento jurídico de la exigencia de responsabilidad internacional a Naciones Unidas.

1. La personalidad jurídica internacional de Naciones Unidas

En el tema de la subjetividad de las organizaciones internacionales, como bien indica AMERASINGHE, -no se trata de optar entre el reconocimiento de personalidad jurídica (a las organizaciones internacionales) o el caos-149; porque las organizaciones podrían funcionar como grupos sin personalidad jurídica. La cuestión estriba en la mejora funcional que supone el reconocimiento de personalidad jurídica internacional a las organizaciones internacionales. En este sentido, CHARPENTIER sostendrá que -la personalidad jurídica no es más que una técnica jurídica tendente a alcanzar un objetivo determinado (...). La personalidad jurídica de las organizaciones internacionales consagra, desde este punto de vista, el valor de una cooperación regular entre Estados que sobrepasa los intereses de cada uno de ellos-150.

En efecto, sin personalidad jurídica una organización internacional no tendría capacidad jurídica para aparecer en un proceso legal -ya sea como legitimada activa o pasiva-; de hecho, no sería poseedora de derechos, obligaciones o competencias propios. En esta situación serían los Estados miembros de dichas organizaciones sin personalidad jurídica los sujetos de derechos, obligaciones y poderes, con los subsiguientes problemas de índole fundamentalmente práctica muy en especial los relativos a la responsabilidad por las actuaciones de tales organizacionesque de todo ello se derivarían; lo cual, en definitiva, supondría un verdadero obstáculo a la actuación efectiva y el desarrollo progresivo de las organizaciones internacionales -en frontal contradicción con el interés de la Comunidad internacional en que eso ocurra, como hemos visto-.

Pues bien, si este es el argumento de fondo que sostiene el reconocimiento de personalidad internacional a las organizaciones internacionales, deberíamos preguntarnos cuál es la posición de la doctrina al respecto y, sobre todo, cuál es la práctica jurisprudencial relativa específicamente a la O.N.U., para tratar de determinar si Naciones Unidas posee efectivamente personalidad jurídica internacional y cuál es su contenido, en especial, frente a terceros; esto es, frente a Estados no miembros y frente a otras organizaciones internacionales.

Por lo que respecta a la posición doctrinal, en la actualidad parece ampliamente aceptada la posibilidad de que las organizaciones internacionales posean personalidad jurídica internacional151. Sí existen discrepancias, sin embargo, respecto al fundamento de dicha personalidad, lo que ha dado lugar a dos aproximaciones distintas a la cuestión: la de aquellos que defienden la personalidad objetiva de las organizaciones internacionales frente a la de los que creen que ésta deriva de su propio tratado constitutivo.

Según los primeros, las organizaciones internacionales poseerían cierto grado de personalidad jurídica desde su nacimiento, por su mera existencia. Así, para SEYERSTED, uno de los principales defensores de esta posición, toda organización internacional tiene de un modo inherente dicha personalidad152. De este modo, la posesión o no de personalidad jurídica se sustrae de la voluntad de los Estados miembros de las organizaciones internacionales para anclarla en una serie de criterios objetivos derivados del propio Derecho Internacional. En este sentido, MÓNACO identifica tres criterios que permitirían afirmar la personalidad jurídica de cualquier organización internacional que los reuniera153:

- que el ente esté compuesto por órganos internacionales; es decir, por órganos que no actúen en nombre de uno u otro Estado o de otro ente internacional, sino que posean un verdadero carácter autónomo,

- que dichos órganos sean capaces de realizar actos de carácter internacional y

- que mediante tales actos el ente asuma obligaciones que no se le impongan a los Estados miembros.

Para los segundos, el Derecho Internacional no posee ninguna norma relativa al reconocimiento objetivo de la personalidad jurídica de las organizaciones internacionales, sino que entra dentro de las competencias de los Estados el otorgar o no personalidad jurídica a la organización internacional que crean por su propia voluntad. Este otorgamiento puede ser explícito, expresado en el propio tratado constitutivo, o implícito, al dotar a la organización internacional de ciertas competencias para realizar sus funciones, que no le sería posible llevar a cabo sin poseer personalidad jurídica internacional. Esta es la opinión más extendida en la doctrina y, como veremos a continuación, la interpretación adoptada por la C.I.J. al reconocer personalidad jurídica internacional a la O.N.U. .

En efecto, muy pronto la Corte tuvo que dar su opinión en torno a la subjetividad internacional de Naciones Unidas, puesto que fue en el ya mencionado Dictamen de 11 de abril de 1949 sobre reparación de daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, donde abordó directamente la cuestión:

-'Está revestida la Organización de personalidad internacional' (...) en junio de 1945 (se creó) una organización internacional cuyos propósitos y principios se enuncian en la Carta de las Naciones Unidas. Para alcanzar esos propósitos es indispensable que la organización tenga personalidad internacional-154.

La vía argumentativa seguida por la C.I.J. para llegar a dicha conclusión fue, como se puede apreciar, teleológica, al afirmar que sólo poseyendo personalidad internacional la Organización podría cumplir con las funciones que los Estados miembros le habían encomendado en su Tratado constitutivo; con lo cual, de forma implícita, los Estados reconocían en la propia Carta personalidad jurídica internacional a la O.N.U.:

-(...) la Organización estaba destinada a ejercer funciones y a gozar de derechos -y así lo ha hechoque no pueden explicarse más que si la Organización posee en amplia medida personalidad internacional y la capacidad de obrar en el plano internacional. Actualmente constituye el tipo más elevado de organización internacional, y no podría responder a las intenciones de sus fundadores si estuviese desprovista de la personalidad internacional. Se debe admitir que sus miembros, al asignarle ciertas funciones, con los deberes y responsabilidades que les acompañan, la han revestido de la competencia necesaria para permitirle cumplir efectivamente estas funciones (...). En consecuencia, el Tribunal llega a la conclusión de que la Organización es una persona internacional-155.

En definitiva, parece que la Corte opta por la posición doctrinal no objetivista: la personalidad de Naciones Unidas y, en general, de todas las organizaciones internacionalesderivaría de la voluntad de los Estados, expresada de manera...

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