Fundamento práctico: el desarrollo creciente de las actividades de Naciones Unidas

Autor:Félix Vacas Fernández

Como afirma PRIETO SANCHÍS, 'fundamentar o justificar una cierta institución, norma o decisión jurídica supone aportar razones en favor de su reconocimiento por parte del Derecho positivo'1. Ello es así no sólo en el ámbito de los ordenamientos jurídicos internos, sino también, y diría, muy especialmente, en el ámbito del ordenamiento jurídico internacional. Y es que, aportar razones que justifiquen la necesidad de la existencia misma de una institución jurídica, como la responsabilidad internacional, es siempre necesario en sí mismo; aunque en ocasiones se eluda la cuestión, bien porque se considere, aparentemente, superflua por obvia, bien por resultar demasiado compleja.

Pero si ello es así de manera general, lo es más aún en el caso de la responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales, y me atrevería a afirmar que lo es de forma especialmente acuciante si concretamos el sujeto al que va referida la responsabilidad en Naciones Unidas. Y ello por varias razones: en primer lugar, porque nos encontramos en un ámbito de estudio relativamente reciente 'la responsabilidad internacional de los Estados es ampliamente aceptada y la práctica al respecto bastante extensa; sin embargo, debemos tener presente que es una materia todavía no codificada a pesar de los esfuerzos que desde hace décadas viene realizando en este sentido la C.D.I.-, y si circunscribimos el estudio de la responsabilidad a las organizaciones internacionales, podríamos decir que estamos ante un territorio todavía en gran parte por explorar2. En segundo lugar, y debido precisamente a su relativa novedad, son numerosas las voces que se alzan contra el establecimiento de un procedimiento claro, independiente y eficaz de control de legalidad y de fijación de responsabilidades, sobre todo cuando se trata de actos realizados por Naciones Unidas, y muy especialmente, por el Consejo de Seguridad y sus órganos subsidiarios.

Por todo ello, resulta imprescindible comenzar realizando una búsqueda de razones que justifiquen la existencia de la institución de la responsabilidad internacional referida a Naciones Unidas y del establecimiento de un procedimiento para hacerla efectiva. Y hacerlo explorando tres niveles de conocimiento -el práctico, el filosófico-jurídico y el estrictamente jurídico internacionalcon la esperanza de aportar razones suficientes a la fundamentación; porque, como afirmara BOBBIO, 'no se trata de encontrar el fundamento absoluto empresa sublime pero desesperada-, sino, cada vez, los varios fundamentos posibles'3.

  1. FUNDAMENTO PRÁCTICO: EL DESARROLLO CRECIENTE DE LAS ACTIVIDADES DE NACIONES UNIDAS

Uno de los fenómenos de mayor trascendencia para el Derecho Internacional está siendo, ya desde el final de la Segunda Guerra Mundial, pero de manera más acentuada tras el final de la Guerra Fría, el desarrollo de las organizaciones internacionales, tanto por su número, como por la multiplicidad de funciones que desempeñan y la cantidad y profundidad de competencias que les han sido otorgadas para cumplir dichas funciones. Este fenómeno, que tiene su ejemplo paradigmático en la creación y desarrollo de la O.N.U., trae causa principalmente de las transformaciones acaecidas en la Sociedad internacional en los últimos decenios y ha influido de forma decisiva en el surgimiento y evolución del Derecho Internacional contemporáneo, en su contenido y su concepto mismo.

Por ello vamos a referirnos, en primer lugar, a las transformaciones experimentadas por la Sociedad internacional, así como a su reflejo en la evolución del Derecho Internacional, para poder analizar y comprender, en segundo lugar, la cada vez mayor presencia de las organizaciones internacionales en la Sociedad internacional actual. Mayor presencia que es la primera de las razones 'el fundamento fácticoque justifica la necesidad de establecer controles a sus actos y, su corolario, fijar responsabilidades allí donde sea necesario de acuerdo con el Derecho Internacional. Y es que, como señala HIRSCH: 'La atribución de responsabilidad a las organizaciones internacionales se puede justificar en distintos ámbitos. El mayor protagonismo de las organizaciones internacionales en las relaciones internacionales lleva, de manera casi inevitable, a considerarlas responsables por los actos ilícitos que hayan cometido'4.

1. Las transformaciones de la Sociedad y del Derecho Internacional

Como señala DUPUY, el jurista debe conocer el contexto histórico-social porque éste condiciona el ordenamiento jurídico objeto de estudio5. Y si esto es verdad de manera general, lo es muy especialmente en el ámbito de la Sociedad y el Derecho internacionales. Siguiendo este orden lógico, a continuación señalaré, en primer lugar, algunas de las transformaciones experimentadas por la Sociedad internacional, aquéllas que de manera más decisiva han influido en la evolución del ordenamiento jurídico internacional que la rige; evolución a la que me referiré en segundo lugar.

1.1. Transformaciones en la Sociedad internacional

Siguiendo a PASTOR RIDRUEJO, tras la Segunda Guerra Mundial, las relaciones internacionales han experimentado tres transformaciones principales:

'1. Las que se refieren a la estructura propiamente dicha de la sociedad internacional.

  1. La universalización de la sociedad internacional y la llamada escisión Norte-Sur entre Estados desarrollados y Estados en desarrollo.

  2. La escisión ideológico-política Este-Oeste'6 hoy ya terminada.

    Todas estas transformaciones han tenido una importante repercusión en la evolución de las organizaciones internacionales en general y, muy especialmente, en el desarrollo de la O.N.U., como muy acertadamente destaca CARRILLO SALCEDO: 'A lo largo de su historia las Naciones Unidas han experimentado una serie de cambios que, en cierta medida, venían impuestos por las transformaciones ocurridas en la sociedad internacional (...). Y si bien es verdad que ninguna alteración sustantiva ha sido posible en el tratado fundacional de la Organización, la Carta de las Naciones Unidas, sí han tenido lugar cambios, sustanciales e importantes, en la composición de la Organización, en las bases sobre las que la ONU se asienta y en la definición de sus objetivos primordiales. Por decirlo de otro modo, la Organización ha vivido un proceso de adaptación a un mundo cambiante y profundamente distinto del existente en 1945'7.

    Analicemos estos cambios desde la perspectiva del desarrollo de la O.N.U. y de su impacto en la transformación del Derecho Internacional:

    la estructura de la Sociedad internacional: siguiendo a REUTER, se pueden establecer tres concepciones de Sociedad internacional de acuerdo con la estructura que ésta adopta: de yuxtaposición de Estados, de reconocimiento de intereses comunes entre ellos y, por último, poseedora de una organización diferenciada8. Es, en efecto, el afán de los Estados por cooperar en el tratamiento de sus intereses comunes y en la consecución de las finalidades colectivas que se han marcado lo que explica la aparición de las organizaciones internacionales, tal y como se ha encargado de destacar la C.I.J.:

    '(...) el desarrollo del Derecho internacional, en el transcurso de su historia, ha resultado influido por las exigencias de la vida internacional, de forma que el crecimiento progresivo de las actividades colectivas de los Estados ha hecho surgir ejemplos de acción ejercida en el plano internacional por determinadas entidades que no son Estados. Este desarrollo desembocó, en junio de 1945, en la creación de una Organización Internacional cuyos propósitos y principios se enunciaban en la Carta de las Naciones Unidas'9.

    A pesar de ello dirá REUTER que la Sociedad internacional no responde en la actualidad de forma pura a ninguno de los tres modelos por él mismo definidos, sino que, bien al contrario, posee rasgos de todos ellos y se encuentra en plena transformación10. Las causas de esta transformación son, como vamos a ver seguidamente, los nuevos intereses y necesidades que afectan de manera global a la Sociedad internacional, mientras que una de sus consecuencias más destacables será el enorme desarrollo -cuantitativo y cualitativode las organizaciones internacionales.

    Señala TRUYOL Y SERRA que 'en un mundo finito, o por lo menos limitado, como es el mundo internacional hoy, los grandes problemas de la nueva era, planteados por la revolución industrial y tecnológica y sus secuelas, reclaman soluciones que sólo pueden ser eficaces a escala global'11. Y es que los problemas que afectan de manera global a los Estados, y el subsiguiente interés de los mismos por resolverlos a través de la cooperación institucionalizada; en definitiva, la interdependencia12 entre los diferentes países, cada vez más profunda desde la Segunda Guerra Mundial, no ha hecho sino aumentar de manera radical en las últimas décadas13.

    Son, de hecho, innumerables los ámbitos materiales a los que podríamos hacer referencia: desde los derechos humanos al medio ambiente, desde la economía globalizada a la investigación y explotación de los medios marinos, oceánicos o ultraterrestres, desde la lucha contra la delincuencia organizada a la prevención y solución de controversias. Y la lista no puede, en ningún caso, pretender ser exhaustiva. A cada momento aparecen materias con un evidente contenido internacional 'en realidad deberíamos preguntarnos ¿cuál no lo tiene'14-, cuyos efectos se extienden allende las fronteras del Estado-nación y que exigen una respuesta global que no puede ser alcanzada sino a través de la cooperación institucionalizada de los Estados; esto es, a través de la creación de nuevas organizaciones internacionales o, en su caso, de la profundización en las competencias de las ya existentes.

    En efecto, como indica AGO, 'el hecho de que las relaciones entre los Estados miembros de la comunidad internacional se desarrollen y que su sistema de derecho se establezca fuera de toda institucionalización de la societas en cuestión, no suponía...

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