Las fronteras desde la perspectiva del derecho internacional.

• Author: Infante Caffi, Maria Teresa
• Position: Ensayo

International Law Perspectives on Frontiers

LAS FRONTERAS COMO OBJETO DE ESTUDIO DEL DERECHO INTERNACIONAL

No siendo una materia inexplorada, este articulo enfrenta el tema de la frontera desde dos perspectivas: como objeto de tratados internacionales y como resultado de decisiones arbitrales o judiciales. En este ambito, se analizaran algunos elementos que han contribuido a modelar un derecho internacional de la frontera, y a postular formulas y principios que se ven encarnados o adaptados a casos especificos.

El estudio de las fronteras (1) situa un elemento del Estado en el centro de atencion del derecho internacional: el territorio. Como espacio o como linea que determina la division entre dos Estados, la frontera ha sido objeto de debates y controversias tanto a nivel de principios como de la perspectiva de las relaciones internacionales; tambien esta estrechamente vinculada a la historia del arbitraje entre Estados. Sentencias de tribunales internacionales, tratados de limites y acuerdos relativos a la administracion de la frontera y los recursos fronterizos, han aportado capitulos fundamentales del derecho internacional. En los estudios internacionales, trabajos recientes han indagado sobre la relacion entre las politicas internas y la forma como se han trabajado acuerdos limitrofes, o sobre los acuerdos conducentes a resolver disputas persistentes (2). Estos trabajos, mas alla de cuestiones tecnicas y de algunos errores sobre datos historicos o, de hecho, si bien son utiles para situar en paralelo las politicas que se desarrollan en el periodo de negociacion o litigacion, no explican necesariamente que es lo que determina que un acuerdo madure o fracase, ni como se seleccionan los terminos de un futuro acuerdo.

Por otra parte, no es solo el caso de los paises que en las ultimas decadas han enfrentado procesos en la Corte Internacional de Justicia, donde se repiten nombres (Nicaragua, Honduras, Colombia, Costa Rica), sino la historia de America Latina y de otras regiones las que muestran, sin variaciones, que los temas fronterizos son parte de la vida politica de los Estados. Tambien son objeto de esta preocupacion, los antecedentes que subyacen al establecimiento de los limites, y que revelan sus fundamentos (3), asi como las operaciones de delimitacion, demarcacion y otras materias de alto nivel tecnico y especializado. (4)

En 1998, por ejemplo, se cerro un largo capitulo de la historia ecuatoriano-peruana (5), y al estudiar el conjunto de acuerdos con los cuales se clausuro la controversia, se observa la interrelacion entre temas de derecho internacional (la validez de los tratados internacionales), los mecanismos especiales de negociacion y mediacion (el rol de paises garantes), el lugar de la geografia en la configuracion de un limite, mas los aspectos tecnicos relativos a la demarcacion; todos ellos fueron entretejiendose con acuerdos frustrados y conflictos. La disputa en torno a la validez y ejecucion del Protocolo de 1942, y --actos posteriores--revela, ademas, la intima relacion entre una controversia sobre el titulo territorial y los asuntos limitrofes.

Si el examen de las fronteras ante el derecho internacional requiere del aporte de otras disciplinas, el relativo a las fronteras de un pais especifico demanda, adicionalmente, un enfoque de conjunto de la secuencia de actos que los configuraron, las posturas de los paises involucrados por vecindad y las controversias que se superaron. Asi, el acuerdo para precisar el recorrido del limite desde el Monte Fitz Roy hasta el Cerro Daudet entre Chile y Argentina (1998) (6), no se puede analizar sin los antecedentes de su negociacion y sin el Acuerdo de 1991, que se realizo para precisar el limite entre esas cumbres conocido como la "poligonal", firmado --a su vez--en el contexto de la Declaracion Presidencial de 1991 y de la Declaracion sobre Limites que forma parte de aquella (7), relativa a veinticuatro temas pendientes. En este trabajo se hara referencia a algunos de estos elementos, en el marco de una descripcion general.

El establecimiento de la frontera es ciertamente un fenomeno historico, politico y juridico. En su obra La Frontiere (1928), Lapradelle (8) describio precisamente la situacion que caracteriza la frontera, cual es que mientras la concepcion llamada clasica de la soberania va cambiando de valor, mas importante deviene la necesidad de determinar hasta donde un Estado es competente y responsable sobre un espacio determinado. Una frase del fallo de la Corte Permanente de Arbitraje en el asunto de las Pesquerias del Atlantico Norte (1910) se refiere a este fenomeno:

Considering that the right to regulate the liberties conferred by the Treaty of 1818 is an attribute of sovereignty, and as such must be held to reside in the territorial sovereign, unless the contrary be provided; and considering that one of the essential elements of sovereignty is that it is to be exercised within territorial limits ... (9) (180)

?Como observa, entonces, el derecho internacional el estatus de las fronteras? Esta pregunta fundamental puede ser respondida con la afirmacion de la Corte International de Justicia (CIJ, 1994), en el asunto territorial entre Libia y Chad (10), donde se plantea el status juridico de un limite establecido: "Once agreed, the boundary stands, for any other approach would vitiate the fundamental principle of the stability of boundaries, the importance of which has been repeatedly emphasized by the Court" (Temple of' Preah Vihear, I. C. J. Reports 1962, p. 34; Aegean Sea Continental Shelf: I.C.J. Reports 1978, p. 36).

?POR QUE ESTUDIAR LA FRONTERA?

A pesar de que se alude, a veces, a tendencias que anulan la existencia de la frontera entre Estados, por considerar que el mundo avanza hacia grados de integracion que la hacen practicamente desaparecer, o porque se postula que la frontera es un hecho artificial que carece de relevancia en la administracion del Estado y en sus relaciones exteriores, los hechos y la experiencia demuestran que las fronteras estan presentes en la vida politica, economica, social y juridica de los Estados.

Que los Estados son entidades territoriales es una definicion indiscutida, aunque no existe una regla que indique cuanto territorio debe poseer para constituirse en Estado y como debe ser delimitado, o si el territorio debe ser continuo. La existencia del Estado precede la respuesta a la pregunta respecto de cual es el titulo exacto sobre un territorio, el que sera relevante, ciertamente, cuando otro Estado pretenda parte de aquel o si se plantea una controversia sobre una cuestion limitrofe (11). La jurisprudencia arbitral y de la CIJ ha llegado a conclusiones que confirman esta idea (12).

Jennings, en su obra Acquisition of Territory in International Law (13), apunta a la diferencia entre los modos de adquisicion de territorio y los que conciernen mas bien al titulo, pero que no determinan la linea precisa que debe seguir una frontera. En el caso de esta ultima, seran los tratados y las sentencias las que produciran efectos sobre la base de elementos juridicos y tecnicos. Un asunto territorial puede referirse a la titularidad sobre un determinado espacio territorial, lo cual puede, a su vez, ir acompanado de la necesidad de establecer o determinar los limites o las fronteras de ese espacio, y generar certidumbre acerca de los derechos a cada lado de ese limite. A su vez, la falta de certeza sobre el limite no puede afectar la validez de la adquisicion de los titulos territoriales en la extension que ellos tuviesen.

Como se ha indicado, si bien las cuestiones sobre limites o fronteras pueden distinguirse de aquellas donde se discute el derecho sobre un territorio, se da igual el caso de que una controversia contenga elementos de ambos, y que una diferencia acerca de la existencia o curso de un limite tenga efectos en un area considerable de territorio. Tambien se presenta este tema cuando los asuntos limitrofes--si bien diferentes de los relativos a los titulos--, envuelven cuestiones concernientes a la interpretacion de un instrumento (sentencia, tratado) que es en si mismo el titulo. Ello, teniendo en cuenta que el titulo puede fundarse en un documento, asi como en any evidence which may establish the existence of a right, and the actual source of that right". (14)

La relacion entre un tratado de limites y una controversia territorial (y maritima) se planteo en el arbitraje del Canal Beagle, entre Chile y Argentina. Alli, la sentencia senalo que:

"1. The dispute between the Republics of Argentina and Chile to which the present decision relates, concerns the territorial and maritime boundaries between them, and the title to certain islands, islets and rocks near the extreme end of the South American continent, in the region of what can conveniently be called in general terms that of the eastern Beagle Channel--a seaway described in paragraph 4 below. (15)

El tribunal arbitral efectuo, en este caso, un analisis tanto del Tratado de Limites de 1881, y sobre aquello que considero como material confirmatorio, y entre los actos de jurisdiccion que tuvieran ese caracter. En general, se trato de un ejercicio de interpretacion de un tratado, teniendo en consideracion la conducta subsecuente de las partes, incluyendo sus actos de jurisdiccion, sin que se tratase necesariamente de invocar la teoria del estoppel o que el mero silencio de una parte habria hecho nacer un derecho territorial de parte del otro.

Que la frontera es un concepto ligado al territorio del Estado, cuyos criterios de vigencia comprenden la existencia de un territorio determinado, esta planteado en el articulo 1.II., de la Convencion de Montevideo sobre Derechos y Deberes de los Estados (1933) (16). A pesar de ser un tratado regional, la Convencion ha recibido una adhesion general desde el punto de vista doctrinal. El articulo nueve, contiene otra referencia al territorio, en cuanto a que "la jurisdiccion de los Estados en los...