El factor tiempo en el proceso de planificación, creación y despliegue de las misiones de paz de la Unión Europea

• Author: Julià Barceló, M.
• Position: Profesora doctora de Derecho Internacional Público y de la Unión Europea
• Pages: 123-155

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1. Introducción

La declaración de operatividad plena de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), adoptada por el Consejo Europeo de Salónica de junio de 2003 ¹, supuso el punto de inflexión para el desarrollo «masivo» de las misio-

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nes de paz de la Unión Europea (UE). Para ello, la UE puso en práctica un conjunto de mecanismos institucionales previstos en los tratados o creados posteriormente por el Consejo, como el Comité Político y de Seguridad (COPS) ²,

el Estado Mayor de la UE (EMUE) ³, el Comité Militar de la UE (CMUE) ⁴ y el Comité para los aspectos civiles de la gestión de crisis (CIVCOM) ⁵.

Al mismo tiempo, los Estados participantes tuvieron que poner a prueba sus capacidades civiles y militares en el desarrollo de estas operaciones. La prueba de fuego para la comprobación del funcionamiento de estos mecanismos se llevó a cabo durante el primer semestre de 2003, con la creación de la misión de policía en Bosnia-Herzegovina (MPUE) ⁶; y de las misiones militares: CONCORDIA en la antigua república yugoslava de Macedonia (ARYM) ⁷, ARTEMIS en la RD Congo ⁸ y, un poco después, ya en el 2004, EUFOR ALTHEA en Bosnia-Herzegovina ⁹.

Desde el inicio de estas primeras misiones hasta las más recientes en el Chad/RCA ¹⁰, Kosovo ¹¹, Guinea-Bissau ¹², Somalia ¹³, Sudán del Sur ¹⁴, Níger ¹⁵, el Cuerno de África ¹⁶, Mali ¹⁷ y Libia ¹⁸, los mecanismos institucionales y el proceso decisorio se han ido agilizando, al ritmo de las reformas de los tratados de la UE, así como al de la experiencia práctica que ha supuesto para la UE el desarrollo y ejecución de estas misiones a través de un procedimiento no reglado de creación y seguimiento posterior.

Este procedimiento está íntimamente vinculado al factor tiempo, puesto que el éxito de las misiones depende, en gran medida, de la rapidez con la que

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la UE reacciona ante el desencadenamiento de una crisis internacional, sobre todo en aquellos casos en que éstas se presentan con carácter de urgencia. Asimismo, el factor tiempo ha puesto de manifiesto la existencia de diversos factores -internos y externos-, que dificultan a menudo la planificación y el despliegue de estas misiones en el tiempo debido, tal y como veremos en las secciones siguientes. Pero antes es preciso analizar el proceso que ha seguido la UE para la planificación, creación y despliegue de sus misiones. Procedimiento dotado de una gran flexibilidad ¹⁹, hecho que también puede influir en una respuesta más o menos rápida ante la crisis detectada.

Así pues, el presente trabajo tiene por objeto analizar los mecanismos de creación, planificación y ejecución de las misiones de paz europeas y ponerlos en relación con el factor tiempo para determinar la efectividad y celeridad de respuesta de la UE ante situaciones de crisis que exigen una respuesta en el tiempo más breve posible. Para ello, se ha seguido una sistemática basada en el análisis de la práctica de las misiones de paz de la UE, así como de sus decisiones de creación y ejecución hasta el 2013; de las disposiciones de los tratados sobre el procedimiento de creación de las misiones de paz en el marco de la política común de seguridad y defensa (PCSD); y también del documento interno del Consejo (2003) con las sugerencias de actuación para la planificación, creación y ejecución de las misiones.

2. Proceso de planificación y creación

El proceso de creación de una misión de paz de la Unión, y por ende sus fases posteriores de desarrollo y finalización, no cabe dentro de lo que hoy se denomina actividad legislativa ordinaria de la Unión ²⁰. Sigue siendo, como antaño, un procedimiento específico de adopción de decisiones revestido de gran complejidad política y jurídica, algo que lo vuelve poco ágil e incierto, con frecuencia, en sus resultados finales. Su sofisticada configuración actual está condicionada por cuatro factores político-jurídicos:

a) El hecho ineludible de que la Política Exterior de Seguridad Común (PESC), política en la que se encuadran de modo genérico estas operaciones, está condicionada por su carácter eminentemente intergubernamental y, con ello, por la adopción de decisiones principalmente por unanimidad, asociadas por los Estados miembros al ejercicio de poderes duros muy vinculados a la soberanía e interés nacional.

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b) Las experiencias previas extraídas de simulaciones y de la práctica en la creación y ejecución de las misiones de paz europeas.

c) La organización institucional extremadamente compleja de la UE. La concurrencia de distintas instituciones y órganos, con legitimidades políticas diferentes [Consejo, Comisión, COPS, CMUE, Alto Representante (AR), etc.] vuelve orgánicamente confusa la articulación de estas misiones. Es obvio que en múltiples ocasiones hay solapamiento en el ejercicio de funciones de órganos de distinta naturaleza, como entre el COREPER y el COPS ²¹; además de la clásica tensión política, por ejemplo, entre el Consejo y la Comisión ²².

d) La dificultad, en sí misma, de pergeñar operaciones multifuncionales, en contextos complejos, y con multitud de actores -dentro y fuera de la misión-, que limitan las capacidades de la Unión en la gestión rápida de las crisis. El simple hecho de que se haya distinguido, desde antiguo, entre misiones civiles del primer pilar, operaciones PESC sin carácter militar y operaciones PESD militares ²³, aumentaba la dificultad para la determinación de las bases jurídicas idóneas para el establecimiento de cada operación. Aunque desde las primeras operaciones realizadas en los Balcanes, la UE intentara paliar estas dificultades con la creación de una célula civil y militar que asumiera un papel destacado en la planificación y coordinación de todos los planos de acción de las misiones en Aceh y Darfur, no parece que se haya logrado aprovechar esta capacidad en el planeamiento estratégico de la reacción ante otras crisis ²⁴.

En líneas generales, éste es el proceso básico de establecimiento de las misiones de paz de la UE:

a) La decisión de llevar a cabo una misión de paz civil o militar (o híbrida), la toma el Consejo en su formación de ministros de asuntos exteriores (CAE) con la aprobación de una decisión (antes del Tratado de Lisboa, una acción común).

b) Antes de ese momento, son múltiples los actos preparatorios y los órganos implicados en su gestación, fase previa que diagnostica técnicamente sobre la situación y prefigura el plan de acción concreto.

c) Con posterioridad a su adopción, también se han acabado perfilando modos y órganos para la evaluación y seguimiento de la misión, con el fin de determinar su eficacia y adaptarla a un escenario siempre cambiante.

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En julio de 2003, el Consejo adoptó la última versión de un documento interno titulado Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management ²⁵. En él se racionalizan de modo general las fases previas y posteriores a la aprobación de la creación de una misión de paz regional. Este documento hace visible un modelo estándar para la articulación de cualquier misión europea de gestión de crisis internacional, abierto a revisión en función de las circunstancias ²⁶. El protocolo de actuación establece diversos escenarios de gestión de crisis, incluyendo aquéllos de mayor complejidad ²⁷.

Parte de la necesidad reconocida por el propio COPS de dar flexibilidad a los procedimientos internos a seguir antes del establecimiento de una misión de la actual PCSD y después de su gestación, lo que puede llevar a la omisión de algunos procesos ²⁸. La guía se basa en las disposiciones vigentes de los tratados (antes de la reforma del Tratado de Lisboa) y, al mismo tiempo, refleja los acuerdos establecidos entre la UE y la OTAN (acuerdos Berlín Plus) para la gestión de crisis conjuntas o de modo autónomo por parte de la UE, aunque utilizando las capacidades de la OTAN. También muestra otros aspectos políticos introducidos por el plan de acción política adaptado por el Consejo Europeo de Gotemburgo ²⁹.

Así, a la luz del TUE, la práctica de la Unión y la guía elaborada por el COPS, el procedimiento de establecimiento y modulación de las misiones de paz europeas conlleva siempre tres etapas: una fase previa, de análisis, diagnóstico y preparación del plan de acción para la futura misión; una fase intermedia, propiamente de creación o establecimiento de la misión; y una fase final de seguimiento, evaluación, revisión continua y cierre, en su caso, de la misma. En el momento de redactar estas líneas este procedimiento está siendo objeto de revisión con el fin de:

a) Integrar el sistema de la PCSD en el extenso Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE);

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