Evolución, estado actual y perspectivas de la financiación de los municipios en Venezuela: aspectos jurídico-tributarios

Autor:Adriana Vigilanza
Cargo del Autor:Abogada
Páginas:703-748
EVOLUCIÓN, ESTADO ACTUAL Y
PERSPECTIVAS DE LA FINANCIACIÓN DE
LOS MUNICIPIOS EN VENEZUELA:
ASPECTOS JURÍDICO-TRIBUTARIOS
ADRIANA VIGILANZA*
Abogada
Sumario: I. Introducción.- II. Origen histórico de la idea de poder tributario origi-
nario en cabeza de los Municipios: ¿Federalismo a tres niveles?- III.
Consecuencias que se derivan del la particular concepción del Poder
Trib utari o de l os Mun icipi os en Venezue la: 1 . El gr avam en sob re ac tivi-
dades económicas interjusidiccionales. 2. El gravamen sobre activida-
des económicas reguladas por el Estado.- IV. La competencia del
legislador nacional para coordinar y armonizar las distintas potestades
tributarias de Estados y Municipios reconocida en la Constitución de
1999.- V. El ejercicio de la competencia armonizadora del Poder Nacio-
nal en el articulado del Proyecto de Ley Orgánica de Poder Público
Municipal, para Segunda Discusión.- VI. Perspectivas jurídicas de la tri-
butación municipal venezolana.
I. INTRODUCCION
Según lo expone DE LA CRUZ, “...es común encontrar en la literatura sobre
federalismo fiscal, un amplio acuerdo sobre la conveniencia de ‘mezclar’ las fuen-
* Abogado, UCV – Caracas, 1985.Especialista en Derecho Tributario, UCV – Caracas,
1989. Maestría en Derecho Comparado, New York University, - N.Y., 1994. (Becada por PDVSA).
Años 1985 a 1988: Libre ejercicio profesional. Año 1988 Abogado Redactor. Legislación Econó-
mica (Grupo Lec). Años 1988 – 1989. Asistente Fiscal I. Espiñeira, Sheldon & Asociados. Años
1989 – 1990. Abogado Corporativo. Estudio Bentata Abogados. Años 1991 – 1996: Miembro del
Departamento Legal de Lagoven, S.A., Asuntos Legales Internacionales. Enero 1997 – Marzo,
1998:Gerente Legal Nacional de BP Exploración de Venezuela. Abril, 1998 a Diciembre 1999:
Gerente Nacional de Impuestos de BP Exploración de Venezuela. Año 2000. Presente. Abogado
Libre Ejercicio – V&V Especialistas Legales Asociados. Año 2001. Abogado Contratado por la
Oficina de Asesoría Económica y Financiera de La Asamblea Nacional para redacción del Proyecto
de Ley Orgánica de Hacienda Publica Estadal. Años 2003 y 2004. Abogado Contratado por la
Asamblea Nacional (Comisión Mixta para la elaboración del Proyecto de Ley Orgánica del Poder
Público Municipal), para la redacción del Título sobre Hacienda Municipal. Profesora Imposición
Municipal y Estadal – Postgrados Universidad Metropolitana y UCV. Profesora Régimen fiscal de
Sociedades – Postgrado en Derecho Mercantil – UCAB. Coordinadora de Comité de Imposición
Municipal de la Asociación Venezolana de Derecho Tributario. Miembro de la Junta Directiva de la
Asociación Venezolana de Derecho Tributario. E-mail: adrianavigi@cantv.net
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tes de ingresos de los gobiernos subnacionales. Normalmente se toma en cuenta,
para configurar esta cesta, dos grandes rubros: las transferencias recurrentes del
gobierno central y los recursos tributarios propios de los gobiernos subnaciona-
les...” (DE LA CRUZ, 1998: 137).
En este sentido, la estructura de financiamiento de los Municipios venezola-
nos no parece ser atípica respecto de lo que recomienda la literatura clásica en la
materia. Así, GONZALEZ DE PACHECO dice que “...la estructura de los
ingreso municipales en Venezuela se parece mucho a la observada en otros países,
incluso con un grado de desarrollo muy superior al nuestro; sin embargo, no debe
olvidarse que ésta corresponde a la sumatoria de todos los municipios y en conse-
cuencia, no refleja las significativas diferencias que se registran entre ellos...”
(GONZALEZ DE PACHECO, 1998: 94).
No obstante, estimamos que a la doctrina nacional sobre descentralización
fiscal le ha pasado por alto un dato importante que diferencia las condiciones de
financiamiento de los Municipios en Venezuela, al menos frente al resto de los
países de América Latina. Se trata de la atribución de tributos concretos a los
Municipios en el propio texto Constitucional, lo cual nuestra doctrina jurídica
identifica con la existencia de “poder tributario originario”1 en cabeza de los
Municipios. Por otro lado, la principal transferencia nacional de recursos a los
Municipios, el llamado “situado municipal” (Artículo 167.4 y Artículo 179.4 de
la Constitución)2 también es de origen Constitucional, aunque existen otras trans-
ferencias importantes que tiene su fuente sólo en la ley, como es el caso de las lla-
madas “asignaciones económicas especiales” y la participación municipal en la
recaudación del Impuesto al Valor Agregado, vía “Fondo Intergubernamental para
la Descentralización” (“FIDES”) 3.
1. Conocemos la moderna tendencia doctrinaria a evitar el empleo del vocablo “poder” tributario,
por resultar antipático en democracias avanzadas, en las cuales la relación “Estado-súbdito” cede y no se
admite que esa sea una relación entre un superior y un subordinado, sino que las relaciones entre el
Estado y los ciudadanos, en lugar de ser de “poder” son de “competencias”. No obstante, por razones
didácticas continuamos empleado el término, muy usual en nuestro foro. Asimismo, nos hemos plegado
a quienes sostienen que no hay diferencias entre el empleo del vocablo “poder” y el de “potestad”, como
expresión que implica la facultad de crear los tributos y no sólo de recaudarlos.
2. Artículo 167.4: “…El situado es una partida equivalente a un máximo del veinte por ciento del
total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional, la cual se distribuirá entre
los Estados y el Distrito Capital e la forma siguiente: treinta por ciento de dicho porcentaje por partes
iguales y el setenta por ciento restante en proporción a la población de cada una de dichas entidades. ..A
los municipios de cada Estado les corresponderá, en cada ejercicio fiscal, una participación no menor del
veinte por ciento del situado y de los demás ingresos ordinarios del respectivo Estado.”
3. Sin embargo, GONZALEZ DE PACHECO dice: “...Aunque en principio los municipios
tienen acceso a una larga y diversificada lista de fuentes potenciales de ingresos (...) en la práctica
estos provienen en 80 por ciento de dos fuentes principales: el situado municipal y los impuestos
locales...” (GONZALEZ DE PACHECO, 1998: 91).
705Evolución, estado actual y perspectivas de la financiación de los municipios
Ahora bien, por ser nuestra área de especialidad el Derecho Tributario, es
natural que este trabajo haga énfasis en los problemas que se presentan dado el
diseño institucional de la financiación municipal proveniente de tributos. Estamos
convencidos de que la tributación municipal venezolana es un área en la cual
hacen falta estudios jurídico-económicos serios y que pese su enorme trascenden-
cia para la vida nacional, ha escapado de la atención que amerita. Tal vez ello se
deba a que, desde el punto de vista jurídico, desafortunadamente han predominado
los estudios motivados por los intereses particulares de los profesionales que se
dedican a este campo, sea del lado de los contribuyentes o sea del lado de los
municipios. Esto incide en que ni siquiera a nivel de la Sala Constitucional del
más alto Tribunal de la República se puedan encontrar criterios claros y reiterados
respecto de los numerosos debates que ha planteado la tributación Municipal en
Venezuela y vemos cómo sentencias con planteamientos diametralmente opuestos
se suceden a veces incluso con intervalos de apenas pocos días entre sí4.
Desde el punto de vista económico, al no encontrarse disponible indicadores
de actividad económica5 y data suficiente sobre lo recaudado en cada Municipio,
no es mucho lo que se puede concluir; pero además, como muy pocos economistas
conocen las particularidades jurídicas que nos diferencian de otros países en el
asunto del reparto del poder tributario entre los entes político territoriales, sus
estudios, teorías y/o sugerencias, basadas en otros sistemas jurídicos, muchas
veces no son viables bajo la Constitución vigente en nuestro país y revisten la sola
utilidad de mostrar el “deber ser”, que definitivamente no es.
Por ejemplo, la clásica recomendación según la cual los impuestos con base
tributaria móvil en todo el territorio del país y los que tienen un fuerte potencial
redistributivo debe ser nacionales (estatales); los de base de movilidad limitada,
regionales y los de base fija, locales (DE LA CRUZ, 1998: 37), es de inviable
implementación en nuestro país, precisamente por la asignación constitucional a
los Municipios de todos sus tributos y en especial del ahora denominado
“impuesto sobre actividades económicas”, que es el que provee mayores recursos
4. Como ejemplo, la Sala Constitucional dictó, el 22 de julio de 2004, una sentencia
mediante la cual se declara que cuando el Poder Nacional tiene asignado un impuesto a la produc-
ción o consumo específico, como es el caso del impuesto a la producción de alcoholes, no pueden
los Municipios gravar con su impuesto sobre actividades económicas los ingresos brutos provenien-
tes del ejercicio de esa actividad. Apenas unos días más tarde, en sentencia del 03 de agosto de
2004, consideró la misma Sala que las actividades de telecomunicaciones, sometidas también a un
impuesto específico sobre esa actividad, no están fuera del alcance de la potestad tributaria de los
Municipios y estos pueden gravar esas actividades con su impuesto sobre actividades económicas.
5. “...en Venezuela no se dispone de ningún indicador de actividad económica en los munici-
pios; sin embargo, es probable que la presión tributaria local hoy por hoy en algunos municipios
esté todavía muy por debajo de los estándares internacionales...” (GONZALEZ PACHECO, 1998:
104).

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