La hacienda municipal Costarricense: evolución histórica, reformas e ingresos municipales

AuthorLorna Medina Calvo
ProfessionDoctoranda del Departamento de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Complutense de Madrid
Pages157-194
LA HACIENDA MUNICIPAL
COSTARRICENSE: EVOLUCIÓN HISTÓRICA,
REFORMAS E INGRESOS MUNICIPALES
LORNA MEDINA CALVO
Abogada
Doctoranda del Departamento de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Complutense de Madrid
Sumario: I. Introducción.- II. El proceso de descentralización en Costa
Rica: 1. Antecedentes históricos. 2. Las Reformas del Período
1994-2000: a) El Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Ley 7509 de
1995 y su posterior reforma. b) El Nuevo Código Municipal y su regu-
lación de la Hacienda Municipal. c) Programa del Triángulo de Soli-
daridad. d) Reforma al Régimen de Partidas Específicas. e) Voto de la
Sala Constitucional 5544 del 14 de julio de 1999. f) Reforma del artí-
culo 170 de la Constitución Política. g) Ley de Simplificación y Efi-
ciencia Tributaria. 3. Los ingresos municipales en Costa Rica: a) El
crédito público. b) Las partidas específicas. c) Impuesto de patentes.
d) Impuesto sobre bienes inmuebles. e) Tasas locales.- III. Conclu-
sión
I. INTRODUCCIÓN
Actualmente las haciendas municipales en toda América Latina experimen-
tan una serie de reformas para otorgarles mayor autonomía en virtud de los pro-
cesos de descentralización estatales para lograr cierta eficiencia en la prestación
de servicios y la atención de las necesidades de sus administrados. Histórica-
mente, los Estados latinoamericanos se han caracterizado por ser centralistas e
intervencionistas en el desarrollo de la economía y la política nacionales. Ante
la excesiva burocracia, el gigantismo estatal y el aumento descomedido de los
gastos que ello ha generado, en las últimas décadas, se ha venido abogando por
una serie de soluciones para reducir el tamaño del aparato estatal y constreñir los
gastos gubernamentales, entre las cuales, ha tomado mucha fuerza el fortaleci-
miento de la labor de las municipalidades trasladándoles una serie de competen-
cias y potestades.
En consecuencia, tal y como afirman los autores ALVARADO SALAS y
ESQUIVEL ALFARO, “han retomado fuerza las ideas de descentralización de
la acción del Estado de los gobiernos centralistas hacia otras formas de gobierno
que estén más cercanas a los ciudadanos y donde ellos puedan tener más posibi-
158 LORNA MEDINA CALVO
lidades de participación o bien descentralización hacia nuevas organizaciones
de la sociedad civil que sean muestra de apertura y vía a la participación de la
ciudadanía. (…) Las nuevas tendencias del desarrollo político, económico,
social y administrativo transitan en una dirección predominantemente descen-
tralizadora del poder hacía el desarrollo local que se presupone más democrá-
tico. Con la descentralización del poder, especialmente el político, se transfiere
el poder de decisión económico, el social y administrativo lo que beneficia el
desarrollo democrático local”1.
Las municipalidades adquieren así un papel protagonista por ser la entidad
ideal para asumir las funciones que implican el proceso de descentralización
estatal. Al respecto la Procuraduría General de la República en su informe para el
voto 5445-1999 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de
Costa Rica señaló que: “La municipalidad es un ente corporativo, manifestación
de una descentralización territorial. La atribución de competencias es un fin
general y no específico, lo que permite a la corporación municipal perseguir cual-
quiera que se relacione con el bien común de los habitantes de su territorio, así
como la libertad de auto fijarse los cometidos y definir su propia esfera de acción.
Sin embargo, al hablar de descentralización no es posible dejar de lado que el
ente territorial tiene una esfera de acción fijada por el propio ordenamiento esta-
tal y es precisamente ese ordenamiento el que fija también sus límites, los cuales
debe respetar…”2.
La descentralización implica no sólo el traslado de competencias de un ente a
otro, sino que conlleva también el traslado del poder de ejecución y decisión, sería
completamente incongruente atribuirle más competencias a las municipalidades
sin proporcionarle los medios para hacerse cargo de ellas y llevarlas acabo, por lo
que una descentralización implica un proceso gradual y progresivo de transferen-
cia de competencias según la capacidad de cada municipalidad para asumir las
funciones que se le transfieran y la dotación de los recursos financieros, materiales
y humanos necesarios para garantizar el ejercicio de tales competencias, todo ello
1. ALVARADO SALAS, Ronulfo y ESQUIVEL ALFARO, Jorge E., El Proceso de Descen-
tralización en Costa Rica, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, VII Programa de Capacita-
ción Municipal, Costa Rica, 2002, pp. 3 y 4.
2. Criterio expresado por la Procuraduría General de la República de Costa Rica en la Senten-
cia 5445-1999 de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, San
José, a las catorce horas con treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y
nueve. En el mismo sentido, ALVARADO SALAS y ESQUIVEL ALFARO, op. cit., p.7, manifies-
tan que “la descentralización para que sea efectiva debe implicar una redistribución del poder polí-
tico del Estado hacia otros órganos o instituciones estatales. Significa el desarrollo del ejercicio de
los alcances de su autonomía sin romper ni entrar en contradicción con la unidad del estado o más
allá sin poner en crisis la idea de Nación.”
159La hacienda municipal costarricense
con la participación fundamental de la ciudadanía como factor legitimante3 y prin-
cipal beneficiaria de este proceso4.
Una descentralización territorial, política y administrativa necesariamente
lleva aparejada una descentralización fiscal que asegure la provisión de recursos
suficientes para hacer frente a las nuevas funciones asignadas a las municipalida-
des o cualquier otro organismo en el que se materialice la descentralización del
Estado. Este proceso no ha sido nada fácil en Costa Rica, dada la fuerte centraliza-
ción fiscal existente que ha hecho que la autonomía financiera de las municipali-
dades sea más ilusoria que real5. En los últimos años se han impulsado una serie de
programas y reformas legales con el fin de dotar a las municipalidades de una ver-
dadera autonomía administrativa, política y financiera por lo que haremos una
breve referencia histórica al proceso de descentralización de las municipalidades
3. “Uno de los objetivos principales de la descentralización es facilitar un mayor acerca-
miento de los ciudadanos a la toma de decisiones que lo involucran y lo afectan. La proyección de
la acción del Estado a través de los entes de ejecución local adquiere más legitimación al lograr res-
puestas más oportunas a las demandas de la comunidad. En consecuencia, la descentralización
tiende a estimular la participación de los ciudadanos si, por una parte, consideran que las políticas
en el ámbito local presentan más oportunidades de incidir en sus vidas y, por otra, si están seguros
que sus opiniones y necesidades serán realmente consideradas cuando participan y se organizan en
el ámbito local y así poder influir en las decisiones que toman las autoridades.” ALVARADO
SALAS y ESQUIVEL ALFARO, op.cit., p.9.
4. Tal y como lo señalan AGUILAR FONG, Justo y PALLAVICINI, Violeta, en Los desafíos
de la descentralización, Universidad de Costa Rica, Instituto de Investigaciones en Ciencias Econó-
micas, 2000, p. 4, “En América Latina la descentralización presenta características de modelo
híbrido, es decir que las medidas de descentralización adoptadas tienen sus bases tanto en el modelo
económico como en el modelo político. De acuerdo con Fernando Rojas (citado por los autores:
Rojas, Fernando, The political context of descentralization in Latin America. Accounting for the
Particular Demands of Descentralization in the Region, Conferencia Anual del Banco Mundial en
Chile, 1999, pp. 9-10), esta situación es consecuencia de que los procesos de descentralización en
América Latina han estado lleno de movimientos y contra-movimientos. Indica Rojas que “la idea
que ha conducido a la descentralización ha comenzado a desarrollarse a mediados de los 70´s como
una reacción a crecientes déficit fiscales y al aumento de la rigidez y las ineficiencias en la presta-
ción de los servicios públicos, pero sorpresivamente son fuerzas políticas ligadas a la democratiza-
ción las que fueron determinantes (en el desarrollo de la descentralización) en los años 80 y 90”.
5. El proceso de descentralización en Costa Rica “muestra una mezcla de razones “adminis-
trativas-económicas” como la mejora en la prestación de servicios; y “políticas” como fomentar la
democracia participativa. Sin embargo, tal y como lo señala Rivera (1998), el compromiso de la
clase política costarricense con la reforma ha sido casi siempre retórico y el discurso de la descen-
tralización se caracteriza por la ambigüedad: “...por una parte, los dirigentes manifiestan su apoyo a
la descentralización y el fortalecimiento del gobierno municipal, mientras que en la práctica institu-
cional actúan para fortalecer el clásico modelo centralista...uno se queda con la impresión de que
este tipo de dirigentes están de acuerdo con la descentralización siempre y cuanto no toquen el cen-
tralismo” Rivera, Roy, La modernización sin fin y la descentralización en Centroamérica, FLACSO,
San José, Costa Rica, 1998, pp. 22-23 citado por AGUILAR FONG, Justo y PALLAVICINI, Vio-
leta, op.cit., p. 5.

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