España y el Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales: Una reflexión crítica
| Author | Eduardo J. Ruiz Vieytez |
| Position | Profesor titular de Derecho constitucional. Universidad de Deusto (Bilbao) |
| Pages | 55-80 |
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Esta contribución tiene por objetivo llamar la atención sobre la aparente incompatibilidad que parece plantearse entre el concepto jurídico de minoría nacional y el ordenamiento español, así como sobre la reducida aplicación en España del Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales (en adelante, CMPMN). El espacio limitado de este texto obliga a reducir sobremanera los argumentos que podrían exponerse en clave comparada para reforzar nuestra hipótesis. Esto no obstante, debemos subrayar el enfoque necesariamente comparativo europeo del análisis, y la interacción de argumentos jurídicos y políticos en el mismo.
Sin duda, la relación entre unidad y pluralidad es uno de los campos más necesitados de reflexión en sociedades democráticas desarrolladas, por su actualidad y su relevancia. Se trata, en primer lugar, de un cúmulo de cuestio-
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nes que ha emergido con mucha fuerza en los debates políticos de las sociedades avanzadas y que concita cada vez más actividad intelectual. Al mismo tiempo, el equilibrio entre unidad y diversidad afecta a conceptos políticos fundamentales de nuestros sistemas políticos, incluyendo elementos del contenido de los derechos más fundamentales, lo que demuestra su extraordinaria relevancia en la definición actualizada de lo que debe entenderse por democracia.
Sin embargo, la más notoria desventaja de los debates relativos a la gestión de la diversidad o pluralidad en muchas comunidades políticas es la extremada sensibilidad con la que son recibidos, no ya en la propia sociedad, sino también dentro de los círculos intelectuales o académicos. Las cues-tiones que pueden plantearse a este respecto tocan siempre de una manera u otra, modelos identitarios, muchas veces asumidos sólo de modo inconsciente, pero con intensidad suficiente para provocar debates excesivamente apasionados. Esto obliga a seguir una cierta prudencia metodológica, pero sin relegar la reflexión crítica sobre aquellos modelos. Precisamente por ello, adoptar una perspectiva comparada y europea puede aportar la cautela metodológica necesaria para que la reflexión sobre la gestión de la propia pluralidad sea lo más lúcida y efectiva posible.
Este ensayo, por su extensión, no puede pretender un análisis comprensivo del posible tratamiento de las minorías nacionales en el ordenamiento jurídico español. Por ello, nos centraremos en reivindicar una aplicación «más europea» del CMPMN. Ello nos exigirá en primera instancia plantear unas premisas básicas que subyacen en los debates actuales sobre la gestión de la diversidad, para paulatinamente poder enfocar nuestro análisis en el contexto español y finalmente en la posición que actualmente ocupa el mencionado instrumento jurídico internacional.
Cualquier reflexión actual sobre la gestión de la diversidad en sociedades democráticas avanzadas debe partir de la inexistencia de la homogeneidad cultural o identitaria de la población, ni en clave de realidad ni como aspiración colectiva legítima. En un modelo liberal, fundado sobre la libertad de las personas y de los grupos en los que se integran (y por tanto sobre derechos como las libertades de expresión, religión, convicciones o creencias), es el pluralismo, y no la homogeneidad, la condición lógica y sana de la sociedad 1.
Una sociedad totalmente homogénea o unívoca en clave identitaria o cultural es seguramente incompatible con la idea de democracia y con el respeto a los derechos fundamentales de sus integrantes.
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Aunque ello pueda resultar de una lógica aplastante, lo cierto es que choca con asunciones profundamente instaladas en nuestra cultura política, en virtud de la cual las comunidades políticas no se construyen sobre la nada, sino a partir de lazos sociales preexistentes basados en elementos de orden cultural (cuando la nación preexiste al Estado), o bien en lazos meramente políticos que han legitimado la búsqueda de una suerte de cohesión nacional, identitaria o cultural (cuando el Estado precedió a la consolidación de la idea de nación). En mayor o menor grado, las comunidades políticas europeas son herederas de estas dinámicas históricas y de un modo presuntamente natural han ayudado eficazmente a la homogeneización cultural e identitaria de sus respectivos interiores, reforzando las fronteras internacionales como auténticos separadores políticos a la vez que identitarios. Los Estados europeos son todavía, en su práctica totalidad, Estados-nación. Este esquema tradicional, sin embargo, hoy se ve cuestionado por varias razones. De entrada, por el proceso de construcción europea, pero también por la pervivencia en varias zonas de Europa de realidades desacomodadas con el proceso histórico citado, y por la progresiva transformación social derivada de los movimientos de población y de una espectacular aceleración de las comunicaciones.
Este proceso histórico ha estado acompañado de lo que podemos denominar la «nacionalización» de los derechos humanos. Éstos han sido incorporados y protegidos a través de cada ordenamiento jurídico nacional-estatal y ello quiere decir que han sido «filtrados» a través de las identidades o elementos culturales dominantes o mayoritarias en el seno de cada comunidad política. Por ello, el mayor reto de la Política hoy en día en sociedades democráticas es precisamente el de la gestión de la diversidad, dada su íntima relación con el efectivo respeto a los derechos que sirven de base de legitimación a cualquier sistema democrático. Los Estados y sus ordenamientos deben pluralizarse de manera que los derechos humanos puedan ser disfrutados por todos sus ciudadanos a través de las propias identidades de éstos y no a pesar de ellas, aunque estén en posición minoritaria. El reconocimiento y disfrute de los derechos humanos no puede ser ciego a las diferencias que las personas llevan consigo y por ello campos como el derecho antidiscriminatorio o el derecho de las minorías están alumbrando avances considerables en los últimos tiempos. En definitiva, el Derecho, al igual que el Estado, debe experimentar un proceso de des-identificación y abrirse al servicio de sociedades cada vez más plurales y cambiantes en sus pertenencias. A este proceso lo hemos llamado en ocasiones «pluralización democrática» y existen varias vías jurídicas que se prestan a esta apertura paulatina 2.
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En definitiva, estamos partiendo de que los marcos jurídicos deben ablandarse para permitir acoger en su seno a un mayor número de identidades; de que el Estado, cualquier Estado europeo, debe revisar su ordenamiento (sobre todo la interpretación del mismo) para facilitar su aplicación favorable a un mayor número de grupos y personas; de que conviene des-territorializar los debates identitarios y los repartos del poder político; en suma, de la necesidad de que los ciudadanos sientan su pertenencia a un país más desde la racionalidad de la efectividad que desde la afectividad colectiva; todo ello en la creencia de que una sociedad armónica y plural es más justa y pacífica que una comunidad homogeneizante. En el camino hacia ese objetivo aún lejano será necesario ir dando pasos menores y prudentes, «pluralizando» paulatinamente el ordenamiento. El derecho de las minorías es en este marco un instrumento más que puede jugar un papel interesante en este progresivo avance.
La gestión democrática de la diversidad hace referencia a una pluralidad de cuestiones que pueden confluir en el panorama social. Se alude normal-mente al equilibrio jurídico o político que debe asegurarse a fin de que deter-minados grupos sociales en los que ciertos ciudadanos se integran (las minorías) gocen de una igualdad real y efectiva frente a los criterios mayoritarios o dominantes en una comunidad. En puridad literal, la diversidad puede por tanto aludir a cuestiones muy distintas entre sí, y el concepto de minoría puede servir para designar cualquier grupo de personas identificado en torno a una característica concreta que incluya a menos de la mitad de los individuos que conforman un determinado ámbito de referencia. En este sentido puede hablarse, por ejemplo, de minorías de género o de orientación sexual, haciendo el vocablo minoría indefinidamente amplio. Sin embargo, en el ámbito del Derecho internacional de los derechos humanos, con el concepto minoría se ha hecho tradicionalmente referencia a grupos de personas que se distinguen de la mayoría de la población del Estado en alguna característica de tipo cultural, lingüístico, religioso, étnico o nacional. En este sentido, se han distinguido tradicionalmente las minorías lingüísticas, las minorías religiosas y las minorías étnicas. Este último concepto vino a sustituir al de minoría racial, profusamente utilizado hasta la mitad del siglo xx. Por su parte, el concepto de minoría nacional, ampliamente esgrimido en el entorno europeo, refiere habitualmente a las minorías étnicas, lingüísticas o religiosas cuyos miembros son nacionales del Estado en el que viven, a fin de distinguir así estos grupos de las nuevas minorías motivadas por flujos migratorios recientes.
En definitiva, la diversidad que se aborda cuando hablamos de minorías es una diversidad de base cultural, que tiene que ver en mayor o menor grado con las adscripciones identitarias colectivas. Se trata en la práctica totalidad de los casos de una diversidad basada en elementos lingüísticos o religiosos,
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