La gestión del cambio emergente y complejo. El caso de la agencificación holandesa
| Author | Walter J.M. Kickert |
| Position | Catedrático de Gestión Pública. Departamento de Administración Pública. Universidad Erasmus de Rotterdam. |
| Pages | 105-132 |
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Este análisis de la reforma administrativa en los Países Bajos se hará desde el punto de vista de la gestión del proceso de cambio complejo. Analizaremos el proceso de cambio complejo de la reforma de agencificación por medio de los conocimientos científicos de la organización sobre "el cambio emergente" (Weick, 2000) y las ideas administrativo-científicas sobre las "redes complejas" (Kickert et al, 1997).
En el ámbito de la política comparada y la administración (Otenyo y Lind, 2006), la cuestión de la reforma rara vez se aborda desde el punto de vista de la exitosa gestión del proceso de cambio. En el estudio comparativo internacional de la reforma de la gestión pública por Pollitt y Bouckaert (2004) todo un capítulo aparte está dedicado a las trayectorias de modernización y reforma, pero no se trata este de un proceso analítico del proceso de cambio desde el punto de vista de cómo gestionar estos procesos de reforma con el fin de lograr resultados exitosos. No existen referencias en las publicaciones existentes sobre la gestión del cambio. Por otro lado la literatura que encontramos de organización científica sobre gestión del cambio (Burnes, 2009; Carnall, 2003) está casi exclusivamente dedicada al sector privado de las empresas comerciales. Una revisión de las publicaciones recientes sobre el cambio de organización especialmente en el sector público (Fernández y Rainey, 2006) apenas contiene referencias bibliográficas que aborden de manera explícita las organizaciones del sector público. Con la notable excepción de los políticos noruegos y científicos administrativos los cuales se encuentran bien conectados con la ciencia de la organización (March y Olsen, 1989; Christensen, Lagreid y Roness, 2009), los dos mundos de las ciencias políticas y administrativas, por un lado, y la gestión y organización de las mismas por el otro. Aunque puedan parecer ampliamente separados.
La literatura genérica de las ciencias empresariales sobre la gestión o administración del cambio se ocupa fundamentalmente del "cambio planificado" (Lewin, 1951), basado en el supuesto de que el cambio de organización puede ser planificado y controlado exitosamente por un gestor humano. El proceso de cambio complejo de agencificación holandesa parece requerir otro tipo de gestión del cambio. Los diversos grados de complejidad del cambio parecen exigir diferentes tipos de gestión del cambio.
Una reorganización simple y directa de algunos pequeños organismos públicos ejecutivos bien puede ser administrada según la manera habitual de "cambio planificado".
En cambio, una reorganización de un organismo público grande y complejo, como por ejemplo un departamento ministerial entero, por lo general no es sencilla ni se realiza de un modo directo (Kickert y Van der Meer, 2002). En este caso la gestión del cambio se aparta del modelo de planificación racional y probablemente incluso se aparta de los modelos polifásicos más sofisticados de un cambio exitoso como se desarrolla en las ciencias de la gestión moderna (Kanter et al, 1992; Kotter, 1996).
La reorganización de toda administración pública tiene un grado mucho más alto de complejidad, lo que supone la implicación de diferentes actores con múltiples intereses, posiciones y estrategias. Este tipo de cambio de alta complejidad
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requiere de una red de gestión compleja (Kickert et al, 1997). En el año 2003 un programa de reforma de la Administración Pública (Programma andere overheid) fue puesto en marcha por el nuevo gobierno entrante, encabezado por un proyecto realizado por el ministro (quien también fue ministro del Interior y vice primer ministro) y otro proyecto del director general, los cuales utilizaron explícitamente el enfoque de la red para gestionar el proceso de cambio complejo.
El análisis empírico de la reforma de agencificación en la administración neerlandesa muestra que este apenas puede considerarse como un ejemplo de planificación centralizada y de cambio controlado. La reforma es más bien un ejemplo de "cambio emergente" (Pettigrew, 2000; Weick, 2000; Weick y Quinn, 1999), es decir, una acumulación de reformas que se llevaron a cabo desde la raíz en varios lugares descentralizados (como los respectivos departamentos ministeriales y las organizaciones ejecutivas), que al final llegaron a una amplia tendencia reformista de algunas administraciones públicas, con una variedad de distintos interventores centrales (Ministerio de Economía y Ministerio del Interior, Parlamento, etc.), los cuales trataron de supervisar el proceso general de reforma, a menudo de una manera indirecta. De un sistema con diferentes procesos de cambio entrelazados surge una imagen que nos muestra muchos interventores descentralizados a la cabeza, los cuales "dirigen" a través de un sistema igualmente complejo los diferentes actores o interventores centrales.
Comenzaremos por revisar los conocimientos e ideas desde el campo o el ámbito del cambio organizacional y de la gestión o administración del cambio. En vista del hecho de que los estudiosos de la administración pública -la audiencia de esta revista- probablemente no están familiarizados con esta información de las ciencias de gestión, presentaremos un repaso bastante extenso (con las más sinceras disculpas a los lectores reconocidos), terminando con una presentación del concepto de "cambio emergente", que a nuestro juicio es el más apropiado para este análisis empírico. A continuación, procederemos a desarrollar las perspectivas "emergentes" mediante la introducción de de dos perspectivas que suponen explícitamente la presencia de múltiples interventores y múltiples conceptos racionales. Primero la perspectiva del poder y la política en las organizaciones y en segundo lugar la perspectiva de la gestión de las redes complejas. La parte teórica se concluye con un resumen de las preguntas de investigación que deben abordarse en el análisis empírico. El estudio del caso empírico del proceso de agencificación en la administración neerlandesa se inicia con una breve descripción de la metodología que se empleó para más tarde proceder con el correspondiente análisis del caso. Concluimos con una discusión de la "gestión" del proceso de reforma emergente y complejo.
No sólo existen muchas teorías sobre el cambio organizacional (Armenakis y Be-deian 1999; Sashkin y Burke, 1987), si no también de las diferentes tipologías y de las clasificaciones de las muy diversas teorías. En una revisión de una bien conocida publicación interdisciplinar (incluyendo no sólo las ciencias sociales como la psico-
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logía, la sociología, la economía y la empresa, sino también de la medicina, la biología y las ciencias físicas) Van de Ven y Poole (1995) identificaron cuatro grupos básicos de teorías para explicar los procesos de cambio en las organizaciones:
- Las teorías del ciclo de vida. La metáfora clave es el crecimiento orgánico. De acuerdo con estas teorías el cambio es inminente, tiene una lógica, un programa y un código interno que determina el proceso de cambio. El cambio es una secuencia de fases: comienzo, crecimiento, cosecha y final, y la posterior secuencia de puesta en marcha. Las organizaciones son vistas como organismos vivientes que pasan por fases a lo largo del ciclo de sus vidas.
- Las teorías evolutivas. La metáfora clave es la supervivencia competitiva. La evolución explica el cambio como un recurrente, variaciones de ciclo acumulativas, selección y retención. Las variaciones de las nuevas formas de organización sólo se producen al azar. La selección a través de la competencia por escasos recursos resulta en la supervivencia de los que mejor se adapten al medio ambiente. La retención conduce al mantenimiento de algunas formas de organización.
- Las teorías teológicas. La metáfora clave es la cooperación decidida o con determinación. Existe un objetivo o un propósito que conduce el cambio hacia un estado final deseado. El cambio es una secuencia de formulación de propósitos, aplicaciones, evaluaciones, insatisfacciones y secuencias de reformulación de propósitos. En esta perspectiva, el cambio organizativo es planificado, controlado y gestionado.
- Las teorías dialécticas. La metáfora clave es el conflicto y la oposición. La colisión de los acontecimientos, las fuerzas opuestas y los valores contradictorios compiten entre sí. El cambiante equilibrio de poder entre entidades opuestas impulsan el cambio. El cambio es una sucesión de tesis-antítesis, conflictos, síntesis y posteriores reinicios. Las organizaciones son vistas como sistemas políticos donde los interventores tienen conflicto de intereses, estrategias y posiciones, y luchan entre ellos para ganar.
En una encuesta que trata específicamente el cambio organizacional en el sector público, Fernández y Rainey (2006) siguieron esta clasificación de Van de Ven y Poole y...
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