La efectvidad de la responsbilidad interncional de Naciones Unidas

• Author: Félix Vacas Fernández

Hasta aquí hemos visto, en primer lugar, que Naciones Unidas, como sujeto de Derecho Internacional que es, está impelido a cumplir con las obligaciones que le sean aplicables emanadas de cualquiera de las fuentes del Derecho Internacional. En segundo lugar, hemos observado cómo la realización de un hecho ilícito internacional atribuible a la O.N.U. genera para la Organización una situación jurídica nueva en la que ésta aparece como internacionalmente responsable frente a los sujetos de Derecho Internacional lesionados. Por último, nos hemos referido al posible contenido de esa nueva situación jurídica derivada de la responsabilidad de la Organización, y que principalmente supone una reparación por los daños derivados de la comisión del hecho ilícito.

La cuestión ahora es adentrarnos en la última de las fases en las que se puede dividir el estudio de la responsabilidad internacional: cómo se puede hacer efectivo el contenido de la responsabilidad; en otras palabras, qué vías ofrece el Derecho Internacional para que los sujetos lesionados por un acto ilícito atribuido a Naciones Unidas puedan obtener la reparación debida por los daños ocasionados. Para exponer esta amplia y compleja cuestión, analizaremos, en primer lugar, los sujetos legitimados de acuerdo con el Derecho Internacional para solicitar la realización efectiva de la responsabilidad y, en segundo lugar, los modos de solución de las controversias que surjan al respecto.

El modo de hacer efectiva la responsabilidad de la O.N.U., probablemente, sea el estadio, dentro de todo el procedimiento que estamos analizando, en el que aparezcan un mayor número de problemas; problemas que son, además, complejos por la cantidad de intereses y principios enfrentados, y que, por ello, son de muy difícil solución. Aquí únicamente los apuntaremos, tratando, además, de exponer alguna de las soluciones adoptadas en la práctica de la Organización; práctica que puede, y debe, desembocar en la positivación futura de un procedimiento jurídico para hacer efectiva la responsabilidad internacional de Naciones Unidas.

1. Los sujetos legitimados para realizar la reclamación

Cuando un sujeto de Derecho Internacional soporta una obligación, otro u otros gozan de un derecho correlativo a que dicha obligación sea cumplida y, si no lo es, a exigir responsabilidad por el incumplimiento. Como afirma AGO: 'Debe destacarse que en Derecho Internacional la idea de la violación de una obligación puede verse como el equivalente exacto a la idea de infringir el derecho subjetivo de otros (...). La correlación entre obligación legal, por una parte, y derecho subjetivo, por la otra, no admite excepción'⁷³. O, dicho de otro modo, toda obligación lleva aparejada un correlativo derecho a que sea cumplida o, en su defecto, a que se establezcan responsabilidades por su incumplimiento.

Debemos destacar que en este caso nos encontramos ante un derecho reconocido por una norma secundaria 'derecho a solicitar que se realice una obligación-, no por una norma primaria -derecho a que efectivamente el contenido de la obligación sea llevado a efecto-⁷⁴. Esta distinción, que puede parecer de mero matiz, conlleva una importante consecuencia: el Estado que posee el derecho está legitimado para ejercitarlo o no; por lo tanto, al decir que tan sólo tiene derecho a exigir el cumplimiento de la obligación, lo único que cabe es que el titular exija ese cumplimiento o renuncie a hacerlo; pero en este último caso, la obligación seguirá existiendo por lo que si el sujeto obligado no cumple, ello implicara, en todo caso, la violación de la obligación.

Este planteamiento teórico es respaldado tanto por la jurisprudencia como por la propia práctica internacional: el que un Estado como Somalia no ejercite la protección diplomática frente a las presuntas actuaciones ilícitas por parte de algunos miembros de ONUSOM II sobre sus ciudadanos no significa, no puede significar en ningún caso, que la O.N.U. no esté obligada por las normas de Derecho Internacional que presuntamente han violado los componentes de uno de sus órganos subsidiarios; significa simplemente que el Estado cuyos ciudadanos fueron lesionados no ha ejercitado su derecho a exigir el cumplimiento de sus obligaciones a Naciones Unidas, en la nueva situación jurídica surgida de la responsabilidad internacional. En este mismo sentido, cabe citar la Sentencia de C.I.J. sobre el asunto de África del Sudoeste:

'En el ámbito internacional, la existencia de obligaciones que no pueden, en última instancia, hacerse efectivas a través de un proceso legal ha sido siempre la regla en lugar de la excepción'⁷⁵.

Una vez aclarado el concepto y establecida la naturaleza y el alcance del derecho al que nos estamos refiriendo, podemos pasar a analizar, en primer término, la cuestión de quiénes poseen ese derecho; en otras palabras, quiénes están legitimados para exigir a Naciones Unidas el cumplimiento de una obligación jurídica. Y, en segundo lugar, las consecuencias que se derivan de la falta de legitimación de las personas físicas y jurídicas, que en el ámbito de la responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales adopta perfiles especiales.

En relación a la pregunta de quién está legitimado para reclamar por la responsabilidad internacional de la O.N.U., como principio general podemos afirmar que está legitimado quien posea un interés legal en el caso. En palabras de HOOGH: 'Determinar qué sujeto tiene derecho a solicitar el cumplimiento de la obligación depende, en última instancia, del interés que, a través de su reconocimiento por parte de normas jurídicas, posee un determinado sujeto (o sujetos): el interés legal'⁷⁶. En este sentido, el Proyecto de Artículos de la C.D.I. establece en su artículo 42 lo siguiente:

'Un Estado tendrá derecho como Estado lesionado a invocar la responsabilidad de otro Estado si la obligación violada existe:

a) Con relación a ese Estado individualmente; o

b) Con relación a un grupo de Estados del que ese Estado forme parte, o con relación a la comunidad internacional en su conjunto, y la violación de la obligación:

i) afecta especialmente a ese Estado; o

ii) es de tal índole que modifica radicalmente la situación de todos los demás Estados con los que existe esa obligación con respecto al ulterior cumplimiento de ésta'⁷⁷.

La prueba de la existencia de ese interés legal remite a establecer el titular del derecho afectado. Es, en cierta forma, lo sostenido por MARIÑO MENÉNDEZ cuando afirma que 'los Estados directamente lesionados son en cada caso los titulares de los derechos lesionados, deriven éstos de una norma internacional consuetudinaria, de una disposición contenida en un tratado o de un fallo u otra decisión obligatoria dictada por un tribunal internacional (...)'⁷⁸.

El establecimiento de criterios claros que determinen quién o quiénes poseen el derecho de reclamar, con base en los principios y reglas que acabamos de exponer, posee una enorme importancia puesto que la legitimación para reclamar el cumplimiento de una obligación 'y/o exigir la reparación subsiguienteno puede ni debe ser universal⁷⁹, salvo en un caso en el que el ordenamiento jurídico internacional prevé, prima facie, legitimación universal -esto es, de todos y cada uno de los sujetos que conforman la Sociedad internacionalpara reclamar su cumplimiento o, en su defecto, la responsabilidad por su incumplimiento: las obligaciones denominadas erga omnes, aquéllas que obligan a todos los sujetos de Derecho Internacional⁸⁰. En este caso y dado que todos están obligados a su cumplimiento, todos ellos deberían tener un interés legal para que sean respetadas las obligaciones emanadas de las mismas⁸¹, tal y como dejó establecido la C.I.J. en el asunto Barcelona Traction:

'(...) debe trazarse una distinción esencial entre las obligaciones de los Estados hacia la Comunidad internacional en su conjunto, de aquéllas que emanan de la relación vis-à-vis con otro Estado en el ámbito de la protección diplomática. Por su misma naturaleza, las primeras afectan a todos los Estados. A la vista de la importancia de los derechos en juego, todos los Estados pueden sostener que poseen un interés legal en su protección; son las obligaciones erga omnes'⁸².

Pero, más allá de estos principios generales, resulta de especial interés en relación con la O.N.U. la cuestión de la falta de legitimación de las personas físicas y jurídicas para exigir esa reparación por daños producidos por la comisión de un hecho ilícito por parte de Naciones Unidas. Y es que en el nivel actual de desarrollo del Derecho Internacional debemos afirmar que la subjetividad tanto activa como pasiva de las personas -ya sean físicas o jurídicasestá extraordinariamente limitada; siendo, en cualquier caso, muy excepcional que a las personas se les reconozca legitimidad activa para reclamar. Esta es la razón por la que la protección de las personas frente a posibles hechos ilícitos atribuibles a la O.N.U., será, fundamentalmente, indirecta⁸³.

Por ello, a pesar de la opinión de algunos autores que defienden la posibilidad de que pueden existir medios de solución de controversias entre individuos y organizaciones internacionales⁸⁴, la principal vía de protección de las personas ante una lesión producida por un hecho ilícito atribuible a la O.N.U. será la protección diplomática. Aunque, como bien defiende PÉREZ GONZÁLEZ, '(s)ería deseable que las organizaciones internacionales dispusieran de su propio sistema de garantías, que comprendiera vías de recursos utilizables por los sujetos lesionados, entre ellos los particulares (...), tanto para cuestionar la legalidad de ciertos actos de la organización, como para exigir la reparación de los daños'⁸⁵. Como veremos, Naciones Unidas ha dado algunos pasos, aunque insuficientes, en este sentido.

Pues bien, dentro ya del análisis del mecanismo de la protección diplomática, como principal modo de tratar de hacer efectiva la responsabilidad internacional de...