Dos decadas de cooperacion europea en Chile: una asociacion para el desarrollo/"Two decades of European Foreign Aid in Chile: an association for the Development".

Autor:Hernandez, Beatriz
 
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  1. LA COOPERACION AL DESARROLLO EUROPEO HACIA AMERICA LATINA Y CHILE

La Union Europea es reconocida como un actor del sistema internacional desde los anos '70, gracias a una mayor presencia y capacidad de accion en paises terceros a traves del comercio; de la cooperacion al desarrollo y ayuda humanitaria, y en tiempos mas recientes, del dialogo politico y las negociaciones para la resolucion de conflictos.

Francois Duchene denomino a la UE como un "civilian power", ya que persigue objetivos de politica exterior usando medios politicos y economicos de caracter civil--es decir, no militares-, en una especie de accion colectiva que expresa los valores y caracteristicas de la Comunidad (Bretherton y Vogler, 2006: 41). Igualmente para Sanahuja (2007), "en las relaciones internacionales, la UE actua como 'potencia civil' que trata de promover ciertos valores en su accion exterior, como los propios de su modelo de integracion, que combina liberalizacion y cohesion social y territorial".

La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se entiende como "el conjunto de politicas disenadas y ejecutadas por actores publicos y privados de distintos paises, que buscan promover un progreso mas justo y equilibrado en el mundo, con el objetivo de construir un planeta mas seguro y pacifico" (Gomez y Sanahuja, 1999: 17). La UE y sus Estados Miembros son, en conjunto, el mayor donante de AOD en el mundo, con un 52% de la ayuda total y un presupuesto comunitario de 14,86 billones de euros (Comision Europea, 2015a) que alcanza los 56 billones si se suman los paises miembros (Comision Europea, 2015b).

La politica de cooperacion economica es un instrumento que fortalece la diplomacia europea, permitiendole hablar con una sola voz en la escena internacional. Esta se divide en 4 politicas prioritarias con fondos destinados a: 1) ampliacion a nuevos paises; 2) vecindad (paises vecinos); 3) socios estrategicos, y 4) cooperacion al desarrollo. La cooperacion con los paises latinoamericanos se ha venido desarrollando en base a esta ultima politica, ya que se concentra en areas geograficas lejanas, que tienen grandes necesidades para alcanzar los Objetivos del Milenio.

America Latina y el Caribe solo representaba el 9,1% de los fondos europeos en la decada de los anos 90, disminuyendo hasta el 7,5% en los anos 2001-2011, ya que los paises miembros disminuyeron su ayuda dejandole un mayor protagonismo a la UE (Duran et al, 2013). No obstante, la UE y sus Estados Miembros siguen siendo el principal donante en la region con un 47% de la AOD total, como podemos ver en el siguiente grafico.

En America Latina las orientaciones de la Ayuda al Desarrollo se definen en los Documentos Estrategicos Regionales (DER), Subregionales y por pais (DEP) que son bilaterales. La UE ha considerado la region como un bloque geografico estrategico que comparte problemas y desafios que pueden ser trabajados de forma coordinada entre los paises latinoamericanos.

De acuerdo al alcance geografico, la programacion regional tiene sus propios intereses estrategicos y programas sectoriales, siendo el sector de recursos humanos y entendimiento mutuo el mas importante, con un 40% de los fondos, seguido por el de cohesion social con un 35% y el de integracion y comercio que alcanza un 25% (Comision Europea, 2007: 29). A nivel bilateral, el desarrollo y la cohesion social representan el 56% de las ayudas europeas, siendo un porcentaje superior a las ayudas regionales, aunque presenta variaciones segun las necesidades de los paises (Duran et al, 2013:90).

En cuanto a las relaciones de la Union Europea y Chile, estas se remontan a los anos '80, cuando este pais andino era receptor de la cooperacion al desarrollo y beneficiario del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Pero en 1996 Chile era un pais con una democracia aparentemente consolidada y con el regimen comercial mas abierto de toda America Latina. Las relaciones se profundizaron ese mismo ano, al firmar un Acuerdo Marco de Cooperacion, con el objetivo de llegar a una plena Asociacion Economica y Politica entre la UE y Chile.

Es en este contexto de relaciones economicas bilaterales que se abrieron oficialmente las negociaciones en 1999, como un paso mas avanzado al apoyo que la Comunidad y los paises miembros habian otorgado a la liberalizacion comercial y reestructuracion economica de Chile (2). Entre los anos 1990 y 2013, se puede observar que la ayuda de la Union Europea hacia Chile como organismo multilateral, ha sido una de las principales fuentes de financiacion de proyectos de cooperacion para el desarrollo nacional. A partir del ano 2000, la UE aumento su porcentaje de cooperacion hacia Chile, representando la mayoria de la ayuda multilateral en el pais. Sin duda, la firma del Acuerdo de Asociacion favorecio el incremento de la ayuda europea para suavizar la fuerte asimetria institucional y comercial entre los socios. Cabe senalar que el aumento de la ayuda entre el ano 201c y 2012, que se aprecia en el grafico 2, esta relacionado con la ayuda humanitaria de la Oficina Europea de Ayuda Humanitaria (ECHO) tras el terremoto del ano 2010. Para efectos de las estadisticas del Comite de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, se suma la ayuda humanitaria a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

Este articulo explica la evolucion de la cooperacion al desarrollo de la UE hacia Chile, tomando como factores los cambios que se reflejaron en el pais andino desde principios de los anos noventa y los intereses europeos de extender su modelo social en la region latinoamericana. En un principio, la cooperacion estuvo mas asociada a los intereses europeos en fortalecer el Acuerdo de Asociacion con el que se pueden apreciar impactos mas visibles en los aspectos comerciales y de manera mas reciente en la ayuda a la cohesion social. A pesar del limitado presupuesto, la AOD ha sido significativa, influyendo en la formacion de politicas sociales y el fortalecimiento de la institucionalidad en el pais. Se puede concluir que la politica de la UE de "graduar" a Chile como un pais que ya no necesita ayuda al desarrollo, es una decision que responde a una coyuntura de crisis mas que a una evaluacion positiva del desarrollo del pais, ya que siguen persistiendo importantes desafios de equidad y cohesion social.

Para esto se hara una revision de la evolucion y estrategias de la AOD a partir de la financiacion y numero de actividades realizadas en Chile, para lograr mayores niveles de cohesion social, y fortalecer las politicas publicas y las instituciones tanto en la modalidad bilateral como regional.

  1. EL ACUERDO DE ASOCIACION ENTRE CHILE Y LA UNION EUROPEA: ?UN CAMBIO EN LA COOPERACION?

    La importancia del Acuerdo de Asociacion firmado en el ano 2002 radica en que incluye cooperacion en diversas areas como la economica, cientifica y tecnologica, cultural, medioambiental y social. Estos puntos tendrian como finalidad "el fortalecimiento y la promocion del desarrollo social, del desarrollo economico y de la proteccion del medio ambiente, al mismo tiempo que otorgan una prioridad particular al respeto de los derechos sociales fundamentales" (Blanc, 2005: 83). Sin embargo, casi todo el presupuesto de la cooperacion (65%) se ha destinado a proyectos comerciales y empresariales. Como indica Jordan, la orientacion de esta cooperacion economica era llegar a un estadio mas avanzado en el que "la ayuda es en beneficio mutuo del donante y del beneficiario, pero enfocada especialmente al sector privado" (Jordan, 2005: 251).

    Como en el ano 2002 Chile ya era un pais de renta media, el Acuerdo de Asociacion incluye un Fondo llamado de costos compartidos. Por primera vez, el gobierno de Chile financia el 50% de los costos de los proyectos que forman parte de su estrategia de intervencion publica (3). Los paises de Renta Media son aquellos que "han logrado avanzar en el area de desarrollo y bienestar social, estabilidad democratica, diversidad cultural y politica, fortaleza de las instituciones y estabilidad en sus politicas publicas" (Lazo, 2013, 370).

    Entre los proyectos mas importantes estan los de apoyo a la creacion y desarrollo de empresas innovadoras (22 millones de euros). El objetivo de los proyectos era contribuir al aumento de la competitividad de la economia chilena mediante el apoyo a la innovacion y al desarrollo tecnologico en areas estrategicas de la economia nacional y a su transferencia y difusion en el sector empresarial, especialmente entre las pequenas y medianas empresas (pymes), para mejorar el posicionamiento competitivo nacional e internacional. Tambien incluye proyectos complementarios en educacion para el emprendimiento (Delegacion de la UE en Chile y AGCID, 2012).

    A partir del ano 2003, rige el Acuerdo de Asociacion Politica, Economica y de Cooperacion entre Chile y la Union Europea (AA), suscrito en noviembre de 2002. Este ultimo promueve la participacion de Chile en materia de cooperacion, posicionandolo como un "pais asociado" en la aplicacion de la cooperacion de la Union Europea y, por tanto, por primera vez podian participar en programas europeos como el Horizonte 2020 y en la financiacion del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

    La modalidad principal por la que se aplica la cooperacion bilateral es de tipo economica, a traves de fondos que financian proyectos socioeconomicos y becas para alumnos de educacion superior (Erasmus Mundo). A su vez, la cooperacion tecnica tambien esta presente, enfocada en generar dialogos sectoriales en las areas prioritarias de la cooperacion (educacion, empleo, energia).

    Durante el periodo 2002-2006 se genera una mayor sistematizacion de la cooperacion. No solo por la separacion plurianual, sino por la claridad de los objetivos y de las areas que tiene la cooperacion.

    Los aportes financieros de la cooperacion de la UE constituyen un complemento a los programas que desarrolla el Gobierno en sus sectores prioritarios de intervencion. En este contexto, el Programa de Cooperacion...

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