El discurso jurídico internacional en los debates del congreso de los diputados: los casos de Kosovo y la guerra de Irak
| Author | Inmaculada Marrero Rocha |
| Position | Profesora Asociada de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales - Universidad de Granada |
| Pages | 49-87 |
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Este trabajo pretende realizar una aproximación al valor y a la utilidad que otorgan los grupos políticos representados en el Congreso de los Diputados al Derecho Internacional Público (DIP, en adelante), analizando las argumentaciones jurídicointernacionales que introducen en sus intervenciones cuando controlan y juzgan la política exterior del Gobierno 1. Para ello, la primera cuestión que abordaremos será la labor que desempeña el Parlamento como órgano de control de la política exterior del Gobierno en un sistema político de monarquía parlamentaria, como es el caso del Estado español, y los condicionantes y limitaciones que, a priori, las fuerzas políticas encuentran a la hora de fiscalizar la acción exterior del ejecutivo, especialmente por lo que se refiere a la interpretación y observancia que éste hace de las normas de DIP. Una vez que se realicen esas consideraciones previas, se abordará un ensayo de clasificación de diferentes tipos de discursos jurídico-internacionales, atendiendo a las características que presentan y a los objetivos que persiguen las argumentaciones de los distintos grupos parlamentarios, concretamente, en dos asuntos internacionales que fueron objeto de una intensa actividad de la política exterior española: la participación de España como miembro de la OTAN en los bombardeos contra la antigua República Yugoslava por la crisis de Kosovo en marzo de 1999 y el apoyo y participación de España en la Guerra de Irak iniciada en marzo de 2003.
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Estas dos cuestiones cumplen una serie de requisitos que justifican su valor como casos de estudio sobre el discurso jurídico que elaboran los Diputados en el Congreso respecto de la posición y actuación del Gobierno en el plano internacional. En primer lugar, son dos cuestiones que tienen una clara dimensión de política exterior y que pueden calificarse como temas susceptibles de ser objeto de decisiones políticas fundamentales. Siguiendo la definición de Loewenstein, las decisiones políticas fundamentales constituyen resoluciones determinantes para el presente y futuro de la sociedad, ya se refieran a asuntos internacionales o internos -como determinar la política de seguridad o defensa, demostrar una actitud agresiva ante otro Estado, desarrollar un estatuto de neutralidad, formar parte de una alianza militar, etc.- que pueden equipararse a los dos casos de estudio que se proponen 2. En segundo lugar, existen normas internacionales de singular relevancia aplicables a ambos casos, y también la posibilidad de alegar instituciones jurídicas aún muy cuestionadas. En tercer y último lugar, las actuaciones de la OTAN en Kosovo y la Guerra de Irak han puesto en entredicho normas fundamentales del ordenamiento jurídico internacional, ya que implican nuevas formas de utilización de la fuerza armada, y las decisiones adoptadas por algunos Estados sobre estas cuestiones, entre ellos España, han tenido una importante repercusión para la sociedad internacional y para el régimen de seguridad internacional. Es por ello que suscitaron gran interés y posiciones muy contrapuestas entre los representantes de los distintos partidos políticos en el Congreso de los Diputados, que hicieron un enorme uso de todos los instrumentos de control político a su alcance para expresar sus opiniones e influir en las decisiones del ejecutivo, además de generar una gran atención y movilización por parte de la opinión pública española.
El tipo de análisis anteriormente descrito quiere ofrecer un marco de conclusiones, que si bien serán elaboradas sobre la base del estudio de los dos casos particulares anteriormente mencionados, pretenden ser susceptibles de extrapolarse a ámbitos más generales del control parlamentario en política exterior.
El ordenamiento jurídico-constitucional español establece procedimientos específicos de control parlamentario de forma que si el Estado quiere adquirir compromisos internacionales en determinadas materias debe recabar la autorización del Parlamento, tal y como se recoge en los artículos 93 y 94.1 de la Constitución de 1978. Para el resto de los acuerdos internacionales que versen sobre materias que no estén recogidas específicamente en las disposiciones mencionadas, el Gobierno sólo deberá informar al Parlamento, aunque el texto constitucional no especifica en qué fase de la celebración del tratado (art. 94.2). Igualmente, resulta necesaria la autorización de las Cortes para declarar la guerra o firmar la paz, tal y como establece el artículo 63.3 de la Constitución. Sin embargo, para el resto de la acción del ejecutivo en política exterior, las Cortes sólo cuentan con los mismos mecanismos políticos de control que habitualmente utilizan para fiscalizar su política interna: proposiciones no de ley, interpelaciones y preguntas sobre laPage 51 actuación del ejecutivo, comisiones de investigación o sesiones de información, que en el caso de los temas de política exterior son utilizados fundamentalmente por el Congreso de los Diputados 3. Sin embargo, en la práctica, se dan una serie de circunstancias que derivan, en primer lugar, de la propia naturaleza de la política exterior como ámbito de la actividad estatal (a) y, en segundo lugar, de la evolución que ha experimentado la institución parlamentaria, que condiciona enormemente la utilización de los instrumentos de control político en el ámbito de la política interna y, muy especialmente, en el ámbito de la política exterior de los Estados (b). Además, a estas dos cuestiones se añade la evolución tanto terminológica como sustancial que ha sufrido la utilización de la fuerza armada, que minimiza y a veces anula la competencia de los Parlamentos en la adopción de una decisión política tan fundamental por parte de los ejecutivos (c).
a) Sobre la primera cuestión señalada, cabe resaltar que tanto las limitaciones propias de la política exterior, como la resistencia que normalmente muestran los ejecutivos a la aplicación de las reglas de juego democráticas a este ámbito han sido ampliamente tratadas por diversos autores clásicos y también contemporáneos, cuyas obras constituyen un instrumento teórico fundamental para analizar cualquier aspecto relacionado con la política exterior 4. En sistemas políticos democráticos, los Gobier-Page 52nos han sabido sacar provecho de la supuesta resistencia natural de la política exterior a la participación del poder legislativo en todas las fases de su elaboración. Esta circunstancia, unida a la importancia que la población de Estados democráticos concede a las cuestiones de política interna, que son las que principalmente determinan los aspectos socio-económicos de sus vidas cotidianas, junto al largo período de paz que está viviendo la mayor parte de los sistemas democráticos más longevos, conducen al reconocimiento del monopolio gubernamental en la elaboración de la política exterior, en detrimento de la actuación de las Asambleas o Parlamentos. Y, aunque en la situación política actual indudablemente se abren mayores espacios de participación parlamentaria, como consecuencia de que cada vez más asuntos de carácter internacional también tienen una dimensión interna, cuando se trata de asuntos con una naturaleza exclusivamente internacional y que tienen que ver con la seguridad y la defensa, como los que son objeto de este trabajo, se presume que la celeridad, la discreción y la especialización que requieren estas cuestiones hacen que el ejecutivo goce de mayor libertad a la hora de utilizar su poder de dirección y, también, respecto a la información que deben de facilitar a las Cámaras 5. Esta situación también contribuye a que los ciudadanos no se sientan realmente representados por las Cortes en los temas de política exterior, en los que saben que la información a la que pueden acceder es mucho menor que en las cuestiones de carácter interno. La ciudadanía cree que su opinión es más inexperta en cuestiones de carácter internacional y tampoco llegan a percibir claramente cuáles son las consecuencias de la aplicación de...
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