Garantías diplomáticas, no devolución y prohibición de la tortura

• Author: Ángel Sánchez Legido
• Position: Profesor titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales -Universidad de Castilla-La Mancha
• Pages: 11-37

El presente trabajo se enmarca dentro de los Proyectos de Investigación «Cooperación y confrontación en el diseño de un nuevo sistema de seguridad colectiva: detección y análisis de las nuevas pautas de regulación y de institucionalización» (Proyecto SEJ 2006-03867) e «Inmigración, cooperación judicial internacional y derechos humanos: hacia un modelo social europeo de referencia mundial» (SEJ 2006-04769).

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I Las garantías de trato humano en caso de expulsión o extradición en el escenario post 11-S

En los últimos años, un creciente número de países viene recurriendo a las denominadas garantías diplomáticas con el fin de hacer posible la expulsión y/o extradición de individuos, en la mayor parte de los casos presuntos terroristas, a Estados en Page 12 los que no deja de constatarse un apreciable riesgo de violación de los derechos humanos más esenciales. En virtud de ese expediente, la promesa más o menos solemne de trato humano por parte de las autoridades del Estado receptor, acompañada o no de algún tipo de mecanismo, generalmente no muy sofisticado, de supervisión del compromiso así asumido, tornaría en devolución lícita lo que, de otro modo, vulneraría los derechos humanos. Al menos cuatro circunstancias recientes contribuyen a reforzar el interés que ha adquirido últimamente esta cuestión.

En primer lugar, los muy sonados asuntos Agiza y Alzheri, en los que el Comité contra la Tortura (Com.CAT) y el Comité de Derechos Humanos (Com.CCPR), respectivamente, consideraron que la entrega por parte de las autoridades suecas de dos presuntos integristas islámicos a agentes estadounidenses y egipcios en el aeropuerto de Bromma, para su deportación a Egipto, donde diversos indicios apuntan a que fueron sometidos a malos tratos a pesar de las garantías ofrecidas por las autoridades egipcias, suponía una violación del principio de no devolución en caso de riesgo de tortura ¹ por parte de Suecia ².

En segundo lugar, el hecho de que, ante las dudas suscitadas por la mencionada práctica, en el seno del Consejo de Europa y en el contexto de las reflexiones en torno a la problemática que suscita el respeto de los derechos humanos en el marco de la lucha contra el terrorismo, se instituyera un grupo de expertos intergubernamentales con el cometido de analizar los problemas planteados por el uso de las garantías diplomáticas con ocasión de procedimientos de expulsión y de explorar, en su caso, las posibilidades de adoptar un instrumento jurídico sobre los estándares y requisitos mínimos de las garantías. Debido, fundamentalmente, a la presión conjunta de las instancias internacionales de protección y promoción de los derechos humanos y de las ONG's que participaron como observadoras en sus trabajos, la conclusión a la que llegó el denominado «Grupo de Expertos sobre Derechos Humanos y la Lucha contra el Terrorismo» (DH-S-TER) fue que, por el momento, debía rechazarse la elaboración del citado instrumento ³.

En tercer lugar, y muy especialmente, la expulsión de sospechosos a sus países de origen bajo garantías diplomáticas ha acabado convirtiéndose, como consecuencia de diversos avatares judiciales, en una pretendida pieza clave de la política antiterrorista de Reino Unido. Y ello hasta el punto de haber motivado la puesta en marcha por parte del gobierno de Londres de una muy elaborada y meditada estrategia orientada a conseguir un cambio de doctrina jurisprudencial por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), con el fin de reducir un significativo obstáculo que, en el plano de los principios, venía dificultando la, por así decirlo, virtud redentora de las garantías respecto de deportaciones dudosas. Una estrategia que ha sido expresamente rechazada por la instancia de Estrasburgo, en un pronunciamiento unánime de su Gran Sala, en el reciente asunto Saadi c. Italia ⁴.

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Por último, y en cuarto lugar, no hay que olvidar que, aunque no en una situación de vanguardia, España también comienza a aparecer entre los Estados que se dejan seducir por el expediente de las garantías diplomáticas en caso de riesgo de tortura. En nuestro país, eso sí y al igual que en otros Estados de nuestro entorno, las garantías se han buscado hasta ahora no tanto para deshacerse de presuntos terroristas por vía de expulsión, cuanto para posibilitar su extradición a Estados que, por mucho que puedan representar un riesgo para la integridad física y psíquica del afectado, tal vez no dejen de presentar cierto interés, directa o indirectamente, desde el punto de vista de la integridad de la cooperación de terceros con nuestra lucha antiterrorista.

II El principio de no devolución en caso de riesgo de tortura:

1. La proclamación del principio

El régimen internacional en materia de prohibición de la tortura no sólo proscribe el maltrato directamente causado por las propias autoridades y agentes sino que, con carácter complementario, contempla otras prescripciones orientadas a prevenir violaciones de la interdicción general de la tortura por parte de terceros. Sin perjuicio de la obligación de prevenir, investigar y reprimir todo tipo de violaciones, incluyendo las cometidas por particulares, es el caso también del denominado principio de no devolución en caso de riesgo de tortura. Aunque con conexiones más que evidentes con el principio de non refoulement en materia de asilo y refugio ⁵ y con cláusulas humanitarias tradicionalmente insertadas en convenios de extradición y cooperación en materia penal ⁶, el principio de no devolución frente a la tortura fue reconocido expresamente por primera vez en el artículo 3 del Convenio de Naciones Unidas contra la Tortura (CAT) y ha sido reproducido en otros instrumentos internacionales adoptados con posterioridad, ampliando en algunos casos su alcance con el fin de prevenir violaciones de otros derechos fundamentales ⁷.

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Pero, además de los textos internacionales que la consignan de manera expresa, la prohibición de devolución en caso de riesgo de tortura es considerada una obligación inherente y consustancial a la proscripción general de la tortura, de manera que resulta operativa también en aquellos textos internacionales que contemplan expresamente ésta pero no aquélla, con las consecuencias que de ello se derivan desde el punto de vista de la expansión de la competencia ratione materiae de los correspondientes órganos de salvaguardia y control. La doctrina de los órganos de protección del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) constituye un referente ineludible en este contexto, hasta el punto de que cabe vislumbrar en la doctrina de la antigua Comisión Europea de Derechos Humanos ⁸ el antecedente inmediato del principio de no devolución formulado en el artículo 3 CAT ⁹.

Acogida en el célebre asunto Soering por el viejo TEDH ¹⁰, la jurisprudencia del órgano de Estrasburgo ha sido asumida por otros órganos de garantía ¹¹. Y, entre ellos, por el CCPR, quien no sólo ha proclamado el principio de no devolución contra la tortura en el marco de sus comentarios generales en virtud del artículo 40.4 del Pacto ¹², sino que también ha procedido al examen de supuestos concretos de posible violación en respuesta a comunicaciones individuales presentadas de conformidad con lo previsto en el Protocolo Facultativo ¹³.

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2. El supuesto de hecho de la obligación de no devolución

Aun cuando es el riesgo de violación de la prohibición de la tortura el supuesto típico y más habitual de surgimiento de la obligación de no devolución ¹⁴, los órganos de garantía han dejado claro que la regla también es susceptible de operar, como mínimo, frente a ciertas formas especialmente graves de violación del derecho a un proceso con todas las garantías (flagrante denegación de justicia) ¹⁵, así como frente a vulneraciones del derecho a la vida ¹⁶. Hasta la fecha, sin embargo, el TEDH no ha constatado nunca una violación de los artículos 2 ó 6 CEDH en casos de expulsión o extradición, casi siempre porque una vez afirmada la existencia de violación del artículo 3, considera innecesario pronunciarse sobre la violación de los otros preceptos ¹⁷.

Igualmente, sin descartar como hipótesis más frecuente aquélla en la que el origen del riesgo se sitúa en el comportamiento de funcionarios u agentes públicos, el TEDH ha estimado aplicable la obligación de no devolución en aquellos casos en que el peligro procede de actores no estatales, siempre y cuando las autoridades públicas sean incapaces de excluir el riesgo ofreciendo una protección adecuada ¹⁸, e incluso excepcionalmente, cuando es el resultado de la grave enfermedad del interesado unida a las deficientes condiciones sanitarias en el Estado de destino ¹⁹.

Asimismo, los órganos de garantía afirman la responsabilidad de los Estados parte en...