Desenvolvimento e negociações internacionais: os impasses do Mercosul

Autor:Welber Barral
Cargo del Autor:Professor de Direito Internacional Económico (Universidade Federal de Santa Catarina)
Páginas:421-444
RESUMEN

1. Introdução - 2. As fases do desenvolvimento - 3. O debate sobre desenvolvimento na OMC - 4. Perspectivas da Rodada de Doha para o Mercosul - 5. Conclusão - Referencias

 
ÍNDICE
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    WELBER BARRAL Professor de Direito Internacional Econômico (Universidade Federal de Santa Catarina). A elaboração desta pesquisa recebeu apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).

1. Introdução

A elaboração de normas, em qualquer área do Direito, é marcadamente caracterizada pela visão de mundo num determinado contexto histórico. Neste sentido, a grande limitação teórica dos modelos positivistas é que, na elaboração da norma jurídica, são inafastáveis os elementos políticos e sociais que determinaram que o valor social ou seu conceito respectivo ganhassem relevância, em determinado momento histórico, a ponto de merecerem ser cristalizados numa norma jurídica.

No que se refere ao Direito Internacional Econômico, a construção e a orientação de suas normas depende não apenas do momento político propício, mas também das crenças econômicas dos negociadores comerciais, principais agentes da construção normativa nesta matéria.

Em outras palavras, há uma variável dependente para a construção de todo o Direito Internacional: a compreensão da necessidade da cooperação. Nos momentos históricos em que esta compreensão esteve fragilizada pelas guerras ou pelo embate ideológico, esta construção normativa foi reduzida ou foi absolutamente violada. Mas a construção do Direito Internacional Econômico demanda ainda outra variável, identificada nas idéias econômicas prevalecentes em determinada época. Quando houve coin- cidência ideológica, entre essas idéias, ao lado da compreensão quando à necessidade de cooperação, o Direito Internacional Econômico frutificou e expandiu-se, tanto no número de acordos quanto no impacto desses acordos para as ordens jurídicas nacionais.

Os dois últimos parágrafos podem parecer um tanto abstratos, mas eles serão retomados ao longo deste artigo, quando se demonstrará que o consenso econômico, ou melhor, conceitual, será determinante como garantia de que os discursos sobre relações econômicas internacionais possam se materializar em regras que garantam sua implementação.

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No caso do presente artigo, o discurso em análise é o de desenvolvimento, e o problema central proposto é a implementação normativa deste conceito no âmbito das negociações comerciais em curso na Organização Mundial do Comércio (OMC), considerando seus impactos para os interesses do Mercosul.

Com efeito, há razoável ressurgimento do debate sobre desenvolvimento e suas relações com as regras do comércio internacional. Não há, entretanto, um consenso quanto aos limites do conceito, e muito menos quanto à forma de sua implementação normativa. Conforme se buscará demons- trar, este consenso será crucial quando houver avanço nas negociações multilaterais, e os discursos sobre desenvolvimento servirem como reflexo das preocupações e como forma de legitimação das negociações.

Para explicar esta idéia, a parte seguinte recorda os debates anteriores, no âmbito das negociações multilaterais, sobre a relação entre comércio e desenvolvimento. Com este intuito, o texto identifica três fases, num sentido pendular, nas quais o desenvolvimento teve maior ou menor relevância.

A partir daí, este artigo revisa os fundamentos da relação entre comércio e desenvolvimento, enfatizando alguns limites estruturais à crença bastante difundida de que o alargamento do comércio internacional é condição suficiente para uma estratégia nacional de desenvolvimento. Em seguida, apresenta-se a atual situação do debate sobre comércio e desenvolvimento no âmbito da OMC, buscando identificar alguns problemas que não vêm recebendo a devida atenção neste debate. Uma parte final condensa as principais conclusões deste artigo, buscando traçar perspectivas e alternativas diante do corrente quadro institucional da OMC.

2. As Fases do Desenvolvimento

Nos parágrafos seguintes, recorda-se o tratamento que o desenvolvimento teve nas sucessivas rodadas de negociação do sistema multilateral do comércio. Em suma, pode-se dizer que a preocupação com o desenvolvimento recebeu, no âmbito do GATT/OMC, quatro enfoques distintos, que variaram segundo a relevância do tema na agenda econômica internacional.

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O primeiro destes enfoques pode ser identificado nos anos entre 1947 e 1965. Neste período, o sistema multilateral do comércio surgiu, no seio das instituições projetadas em Bretton Woods, omo mecanismos para reduzir as incertezas e instabilidades da economia internacional que deveria ser reconstruída no pós-guerra.

As instituições de Bretton Woods (o Fundo Monetário Internacional, o Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento, e a –não implementada– Organização Internacional do Comércio) eram neste sentido instituições keynesianas. Em seus acordos constitutivos são freqüentes as referências ao pleno emprego e ao desenvolvimento como fundamentos para a garantir a praz e a estabilidade no mundo.

Como se sabe, a OIC nunca chegou a concretizar-se, em razão das vicissitudes da política interna norte-americana. Em seu lugar, em 1947, o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) é que assumiu o intuito de promover o comércio internacional, fundamentalmente por meio das redução das tarifas à importação, que haviam sido majoradas nas décadas anteriores, e que constituíam então a principal barreira ao crescimento do comércio 1.

As duas décadas posteriores à criação do GATT testemunharam crescente aumento do comércio internacional. Entretanto, tornava-se visível que os benefícios da liberalização comercial não eram distribuídos de forma eqüitativa no mundo. Ao contrário, os países mais pobres começaram a clamar que a manutenção das regras existentes eram perversas a suas pretensões de desenvolvimento.

Assim, a partir de 1965, o debate sobre desenvolvimento ganha rele -vância nos foros comerciais, e se refletirá, nas duas décadas seguintes, em reclamações constantes por regras mais justas, por parte dos países mais pobres.

Evidentemente, esta mudança no clima das negociações, e a inserção do conceito de desenvolvimento no debate internacional, não foi um evento abrupto. Sua maturação intelectual começara nos anos anteriores, com a crítica de autores como Raúl Prebisch, que viam na estrutura do comércio Page 426internacional não apenas impeditivos ao desenvolvimento, mas mecanismos perversos de manutenção da dependência econômica 2.

O reflexo dessas abordagens teóricas não demorou a ser percebida nas políticas públicas nacionais, como no processo de industrialização induzido ou de substituição de importações. Já no plano das negociações comer- ciais, reverberaram os discursos em favor de uma nova ordem econômica internacional, que considerasse o direito ao desenvolvimento como um de seus elementos normativos fundamentais 3. Além dos discursos, datam desta época também a criação da Comissão das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (Unctad) e das regras especiais, no âmbito do GATT, em favor dos países em desenvolvimento.

Visto em seu conjunto, o período de 1965-1986 pode, no âmbito das negociações econômicas internacionais, ser caracterizado como desenvolvimentista. Estas característica, se não serviu para reverter o quadro de distribuição global de riqueza, serviu ao menos para incluir o desenvolvimento como preocupação expressa no conjunto normativo vigente.

Em 1986, iniciou-se a Rodada Uruguai, em meio à intensa troca de acusações de protecionismo entre as Partes Contratantes do GATT. A Ro- dada Uruguai pouco evoluiu até 1999, quando a unicidade ideológica quanto às vantagens do livre mercado permitiram a construção de um imenso e complexo sistema normativo, baseado nos princípios liberais e na crença de que o desenvolvimento seria uma decorrência natural do livre comércio.

A mudança no cenário intelectual do final dos anos 1980, que permitiu esta reorientação da política econômica mundial, ainda é algo impressionante e pouco compreendido. De fato, a unicidade ideológica mencionada (ou seja, o consenso quanto às vantagens do mercado sobre a intervenção estatal) somente se tornou possível como decorrência do desmoronamento do mundo socialista e do modelo que o inspirava. O sistema jurídico e Page 427 econômico da Rodada Uruguai é decorrência direta daquele consenso histórico. Foi a visão ricardiana do sistema multilateral do comércio que relegou a segundo plano, na conclusão da Rodada Uruguai, a preocupação com o processo de desenvolvimento ou com as regras excepcionais para os países mais pobres.

Desta forma, o conjunto normativo resultante, que constitui a esfera jurídico-institucional da OMC, baseia-se fundamentalmente na lógica do livre mercado, e na liberalização do comércio como mecanismo de promoção do crescimento. Em maio de 1994, quando da histórica conferência de Marraqueche, que encerrou a Rodada Uruguai, os 123 Membros firmaram um impressionante conjunto de 26.000 páginas de acordos de liberalização, que reasseveravam, em cada parágrafo, a supremacia da liberalização comercial.

As conferências posteriores testemunharam que as excelentes intenções declaradas em Marraqueche enfrentariam obstáculos impressionantes à sua implementação. De um lado, o sistema multilateral do comércio continuou a assistir promessas não cumpridas de liberalização comercial. Neste tema, a agricultura é certamente o exemplo mais óbvio.

De outro lado, os últimos anos também assistiram à crescente relevância das barreiras não tarifárias como impeditivos ao aumento do comércio internacional. Barreiras não tarifárias são um problema antigo, e foi para enfrentá-lo que, na Rodada Uruguai, foram negociados o Acordo sobre Barreiras Técnicas (TBT) e o Acordo sobre Barreiras Sanitárias e Fitossanitárias (SPS).

Ou seja, dez anos depois de Marraqueche, há uma crescente compreensão de que, se o processo de...

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