El desconocido papel de Estados Unidos en la crisis del Canal del Beagle.

• Author: Villar, Andrés
• Position: Ensayo

Unveiling the Role of the United States in the Beagle canal' crisis

INTRODUCCIÓN

El argumento central de este trabajo es que los factores internos e internacionales condicionaron las decisiones y el resultado de la crisis en 1978. Sin embargo, su rol fue disímil en A rgentina y Chile. En el caso argentino, el estudio demuestra que el proceso de toma de decisiones estuvo altamente condicionado por variables internas; en Chile, en cambio, la política exterior fue más sensible a factores internacionales.

El conflicto del Beagle siempre estuvo inserto en un escenario internacional. En otras palabras, nunca fue un caso binario entre Argentina y Chile como han señalado muchos analistas. Desde el arbitraje internacional pasando por la participación de terceros actores y eventos (el Vaticano, el papel de Estados Unidos, el Reino Unido y la guerra de las Malvinas), el conflicto del Beagle estuvo localizado en una dimensión regional e internacional mucho más compleja que una exclusiva negociación bilateral. Así, en diversos grados, los factores internos e internacionales condicionaron la política exterior argentina y chilena. De acuerdo con las condiciones estructurales internas de cada país, la aplicación y resultados de la política exterior variaron según la interacción entre las limitaciones internas y factores internacionales.

El presente trabajo es parte de mi tesis doctoral que fue defendida el 2013 y tuvo como fuentes primarias entrevis tas (1) y documentos oficiales recolectados en Argentina, Chile, el Reino Unido y los Estados Unidos. En la primera parte del artículo se presenta una breve revisión bibliográfica del conflicto de la que queda de manifiesto que con excepción de los trabajos de Roberto Russell, no hay estudios sobre los aspectos internos como variables explicativas de su solución. A continuación, se examina brevemente el proceso de toma de decisiones en Argentina y Chile. Del primero, se describen las debilidades estructurales a que estuvo sujeta durante todo el período de la crisis; en el caso de Chile, se subraya la falta inicial de cohesión para abordar la crisis y la medida en que en los primeros años el aislamiento internacional afectó el desempeño de su política exterior. Posteriormente, se describe el desconocido rol desempeñado por Estados Unidos en la crisis. A este respecto, salvo los estudios de autores como Fermandois (2005), Escudé y Cisneros (2000) y Lanús (1984) no se ha realizado un análisis más integral. En un contexto de guerra fría y mundo bipolar cabe preguntarse qué papel des empeñó el gobierno de Cárter a fines de los 1970. Como se verá más adelante, al nuevo gobierno demócrata no le era indiferente un potencial conflicto en la región. En este sentido, los estudios sobre la crisis del Beagle no habían realizado un análisis acabado sobre el rol de los Estados Unidos.

REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA: LA FALTA DE ANÁLISIS A NIVEL INTERNO

Por lo general, las teorizaciones sobre la cooperación/conflicto entre Estados, particularmente la bibliografía anglosajona, tienen como referente, muchas veces no explícito, algo así como el sistema mundial o sistemas de magnitud importante en cuanto al número de sus miembros. Con ese referente, el juego es ya sea entre grandes potencias--el referente casi exclusivo de las teorías neorrealistas--, o uno de coaliciones entre varios países, en que está siempre presente el problema de potenciales hegemonías. Por ejemplo, México y Brasil en distintos periodos en la región. Si se cambia de perspectiva y se elige un caso de relación bilateral, es posible que los enfoques y los escritos más convencionales rindan mucho menos fruto. Cabe señalar desde la partida que difícilmente puede concebirse una relación bilateral, como la de Argentina-Chile como un juego de suma cero. Incluso es difícil hacerlo en relaciones bilaterales acentuadamente asimétricas como la de Argentina-Uruguay.

En relaciones bilaterales como las de Chile-Argentina las cuestiones limítrofes son el punto de partida, y una investigación sobre la forma en que evoluciona la combinación cooperaciónconflicto no puede prescindir de esa variable. Históricamente, en la relación Chile-Argentina esa dimensión ha sido prioritaria: desde un comienzo, lo que explicó la rivalidad no fue una pugna económico-comercial, una colisión de intereses ideológicos, o proyectos de subordinación de uno por el otro sino la fijación de fronteras.

Sin embargo, algunos académicos han atribuido la cooperación argentinochilena a la existencia de una cultura diplomática en la región (Kacowicz, 2005; Hurrell, 1998). Más que en otras regiones del mundo, afirman dichos autores, el sistema diplomático de América del Sur está impregnado de normas jurídicas y de una > del legalismo. Una de las principales características de la subregión es > (Holsti, 1996: 170). Según Kacowicz (2005), el impacto de las normas de derecho internacional se hace sentir de dos maneras paralelas e interconectadas. Por un lado, las normas internacionales dan forma a la política exterior de Argentina y Chile, ya que estas > (Kacowicz, 2005: 36). Así, la región es vista como un en la que > (Hurrell, 1998: 532). El presente trabajo tiene una interpretación diferente y se considera que para explicar la decisión de cooperar entre ambos países es un enfoque limitado.

Otra perspectiva importante de la bibliografía disponible es la relacionada con la solución de los conflictos limítrofes. Dicho enfoque ha tendido a centrarse en un aspecto específico, por ejemplo las disputas entre dos países, y deja de lado variables internacionales (Calvert, 1983; Escudé, 1988; Domínguez y otros, 2003; Rojas Aravena 2003; Scenna, 1981). Desde el punto de vista de modelos racionales, los trabajos de Goertz y Diehl (1993) y Huth y Allee (2002), han incluido el conflicto del Beagle en un amplio número de casos de disputas fronterizas. Por su parte, Mares (2001) ha utilizando modelos de teoría de juegos y negociación entre fuerzas militares. En este caso, realizó una investigación con solo dos casos de estudio, Argentina-Chile (conflicto del Beagle) y Ecuador-Perú (conflicto sobre el Amazonas). Este interesante modelo teórico puede ser útil para explicar el uso o no de la fuerza en 1978, pero demasiado restringido para entender la cooperación lograda entre en ambos países durante todo el conflicto.

El análisis de la burocracia diplomática y su papel en la definición de la política exterior ha sido una valiosa fuente para comprender el periodo y los acontecimientos de esos años (Maira, 1985; Muñoz, 1987, Durán, 2003, 2009; Tomassini, 1987, 1991; Varas, 1999; Wilhelmy, 1987; Tulchin, 1984; van Klaveren, 1984, 1997). Asimismo, el papel que desempeñaron las fuerzas armadas en la transición a la democracia en Argentina ha sido una importante fuente de información, que da luces sobre los intereses corporativos de las de ambos países (Novaro y Palermo, 2006; Passarelli, 1998; Agüero, 1998; Puig, 1984; Russell, 2010; Fontana, 1990; Battaglino, 2010, Pencey et al., 2002). En la misma línea, los estudios de seguridad y defensa regional y el papel desempeñado por las fuerzas armadas (Fraga, 1997; Navarro, 1998; Millán, 1983, Morris, 1983, 1989; Mullis, 2006; Varas, 1980), han abordado la crisis del Beagle en forma tangencial. En cuanto a los estudios geopolíticos, se han caracterizado por nociones de suma cero que intentan revelar los reales motivos e intenciones de los vecinos y arrojar sospecha sobre ellos, casi siempre procurando caracterizar a sus propios países como víctimas y exacerbando disputas territoriales de larga data (Niño, 1979, 1985; Escudé, 1988; Meneses, 1991; Morris, 1989; Pittman, 1981; Videla, 2000).

Sin duda, los enfoques históricos y legales han sido fundamentales para comprender adecuadamente la crisis. En esta línea, el trabajo de los académicos de Argentina y Chile ha demostrado ser muy relevante (Cisneros y Escudé, 1998; Fermandois, 2005; Morris, 1989, Gallo, 1998, Lacoste, 2003, Lanús, 1984, 1982, Infante, 1984, 1988; Arancibia Clavel y Bulnes, 2004; Sánchez, 1977; Orrego Vicuña, 1989; Rauch, 1999; Alvarez Natale, 1984; Novaro y Palermo, 2006; Tapia, 1998). Los estudios más destacados en esta área son los de Álvarez Natale (1984) y Passarelli (1998) de Argentina y Santiago Benadava (1999) y Enrique Bernstein (1989) de Chile. Importantes fuentes son las memorias diplomáticas escritas por los propios actores durante la crisis. En general se observa, como es natural, defender con energía los argumentos del propio país durante la crisis y poner de relieve el papel desempeñado por el Vaticano. Según el criterio diplomático de cada uno, los autores se inclinan tácita o explícitamente a acusar al otro lado de expansionismo e hipernacionalismo (el ex ministro argentino Camilión 2000; Ernesto Videla, 2000). La importancia de estos trabajos queda de manifiesto cuando se revelan los diferentes enfoques y las disputas internas propias de los países respectivos. Por último, los estudios más importantes sobre el papel mediador del Vaticano son los de Passarelli (1998), Laudy (2000), y Princen (1992). No obstante que hay análisis desde una perspectiva interna (Allan, 1997; Russell, 1990, 2010, Garrett, 1985, Tulchin, 1984; Parrish Randall Jr., 2006) ellos no logran un conocimiento exhaustivo del proceso de toma de decisiones de la política exterior, ya que también dejan de lado las variables internacionales. El único trabajo que se centra en el proceso de toma de decisiones es un artículo de Russell (1990), que ofrece un análisis de las variables internas y en cierta medida del contexto regional. La contribución de este autor es sin duda destacadísima pero en esta oportunidad se trata de ofrecer una reconstrucción amplia del contexto internacional y nacional, rebasando así su enfoque.

El argumento que se desarrolla a continuación consiste en que no obstante que los trabajos antes señalados son una contribución y fuente importante para entender la crisis del Beagle...