La descentralización en América Latina: una evaluación después de cuarenta años

• Author: Prof. Dr. Andrew Nickson
• Profession: University of Birmingham Reino Unido
• Pages: 23-56

La descentralización en América Latina:

una evaluación después de cuarenta años

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University of Birmingham

Reino Unido

Resumen: Este estudio presenta una visión general de ese proceso de descentra-

lización en América Latina en los últimos 40 años. Primero se traza

brevemente la historia de centralismo en la región, subrayando el de-

bilitamiento de los gobiernos locales y, para fines de los años sesenta,

su caída en un estado de virtual abandono. Posteriormente, se examina

la complejidad de factores de índole ‘economía política’ que marcaron

el inicio del proceso en la década de ochenta y un esbozo del cambio

en el perfil de los gobiernos locales. Luego se presenta algunas luces y

sombras del proceso con un intento de balance y, finalmente, unas con-

clusiones positivas acerca de la descentralización en la región.

Palabras clave: Descentralización. Gobierno local. Economía Política.

Abstract: This study presents a general vision of this decentralization process in

Latin America in the last 40 years. First, the history of centralism in the

region is briefly traced, highlighting the weakening of local governments

and, by the end of the 1960s, their fall into a state of virtual abandonment.

Subsequently, the complexity of ‘political economy’ factors that marked

the beginning of the process in the eighties and an outline of the change

in the profile of local governments is examined. Then some lights and

shadows of the process are presented with an attempt at balance and,

finally, some positive conclusions about decentralization in the region.

Key words: Decentralization. Local government. Political economy. Balance.

Sumario: I. Introducción. II. La herencia del centralismo. III. La ‘economía po-

lítica’ del proceso de descentralización. IV. El cambio en el perfil de

los gobiernos locales en América Latina: IV.1. La autonomía política.

IV.2. La autonomía fiscal. V. Algunas luces en el proceso de descentrali-

zación: V.1. El Presupuesto participativo. V.2. El Desarrollo Económico

Local. V.3. El Asociativismo Intermunicipal. VI. Algunas sombras en

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el proceso de descentralización: VI.1 La falta de una estructura in-

tegral de carrera municipal. VI.2. Un estilo de gestión personalizada.

VI.3 Promover una relación más estrecha con la ciudadanía. VI.4. El

fortalecimiento de los ingresos propios municipales. VI. 5 La debilidad

de las Asociaciones Nacionales de Municipios. VII. La descentralización

– un balance. VIII. Conclusión. IX. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

Hace 40 años escribí el primer libro en idioma inglés sobre el gobierno

local en América Latina (Nickson, 1995). En ese entonces también fueron

muy escasos los trabajos sobre el tema en el idioma español. La tardanza en la

aparición de trabajos sobre semejante tema fue reflejo de la larga historia de

centralización en la región y el descuido durante mucho tiempo de investigar

el papel de sus gobiernos sub-nacionales. Tan limitado fue la información dis-

ponible que en el caso de algunos países (notablemente Argentina) fue muy

difícil contar con una cifra certera sobre algo tan básico como el número de

municipios. El libro cubría la historia del gobierno local desde finales de la

época colonial, su estatus legal, su estructura, los servicios locales, las finanzas

locales, su sistema electoral, su organización administrativa, la participación

ciudadana y las relaciones intermunicipales. Además, contaba con perfiles

descriptivos del gobierno municipal en 18 países de la región. En las casi cua-

tro décadas desde su publicación, ha habido una explosión de publicaciones

sobre el gobierno local en la región, reflejo de la gran transformación del go-

bierno sub-nacional en marcha a raíz del proceso de descentralización. 1 Este

lapso de tiempo es más que suficiente como para reflexionar sobre esta trans-

formación, con sus luces y sombras.

El momento de su publicación coincidía con el desarrollo de un proce-

so de descentralización en la región, que se había iniciado durante la prime-

ra mitad de la década anterior. Los ochenta se conocen en América Latina

como la década de la democratización. La expresión más clara de ello fue el

proceso de desmilitarización: la rápida disminución del papel de las fuerzas

armadas en la toma de decisiones políticas en todo el sub-continente. Desde

las naciones meridionales del Cono Sur hasta las repúblicas septentriona-

les centroamericanas, los regímenes militares autoritarios cedieron poco a

poco el poder a nuevos gobiernos civiles que fueron electos libremente en

1 Existen varios excelentes estudios sobre el tema. Cabe mencionar solo tres de ellos -

Carrera (2013), Bossuyt (2013) y Montecinos (2005). Todos concuerdan en que se ha dado un

salto significativo en el nivel de la descentralización en América Latina.

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los comicios. Como se pudo observar en muchos países, la transferencia for-

mal del poder político de los gobernantes militares a los gobernantes civiles

no acarreó, en sí misma, ningún “cambio democrático” en la distribución

del ingreso en favor de la población mayoritariamente de bajos ingresos.

Puesto que el municipio es el estrato del gobierno más cercano a la pobla-

ción, cada vez se pensaba más en ello como el mecanismo más adecuado

para canalizar las exigencias de redistribución del ingreso. En resumen, la

desmilitarización y la municipalización fueron dos tendencias paralelas e in-

terrelacionadas que conjuntamente representaban un importante cambio

político hacia la democratización en América Latina a partir de la década de

los ochenta.

En la región del mundo caracterizada por el mayor nivel de desigualdad

de ingresos y por lo que Claudio Véliz (1980) llamó la “tradición centralizada”

se inició un proceso de descentralización –la gradual expansión del papel de

los gobiernos locales en el sistema político en su totalidad. 2 Asumió caracte-

rísticas importantes en términos históricas a tal punto que un estudioso del

tema lo ha llamado “una revolución silenciosa” (Campbell, 2003). Impulsada

por una variedad de influencias cuya importancia relativa varía según el con-

texto nacional no hay duda de que se puede identificarlo como una tendencia

verdaderamente regional (Nickson, 1995:15). Con la puesta en marcha del

proceso en años recientes en países ‘tardías’ tales como Costa Rica, Panamá,

Paraguay República Dominicana y Uruguay, hoy en día no hay país latinoame-

ricano no ha sido tocado por la descentralización.

Este capítulo presenta una visión general de ese proceso de descentraliza-

ción en América Latina en los últimos 40 años. Primero se traza brevemente

la historia de centralismo en la región, subrayando el debilitamiento de los

gobiernos locales y, para fines de los años sesenta, su caída en un estado de

virtual abandono. Posteriormente, se examina la complejidad de factores de

índole ‘economía política’ que marcaron el inicio del proceso en la década de

ochenta y un esbozo del cambio en el perfil de los gobiernos locales. Luego

se presenta algunas luces y sombras del proceso con un intento de balance y,

finalmente, unas conclusiones positivas acerca de la descentralización en la

región.

2 La descentralización tiene cuatro formas distintas: políticas que traspasan la toma de

decisiones a las oficinas subnacionales del ministerio del gobierno central (desconcentración);

políticas que delegan la toma de decisiones a entidades públicas autónomas (delegación); po-

líticas que traspasan la toma de decisiones al sector privado (tercerización); y políticas que tras-

pasan la toma de decisiones a los gobiernos locales (devolución) (Rondinelli et al). En este

capítulo por descentralización se entiende la devolución de autonomía política a los gobiernos

locales.