Desarrollo de nuevas competencias para administradores y gestores del gobierno en una era de reformas del sector público: el caso de Mozambique

• Author: Nicholas Awortwi
• Position: Profesor de Gestión del Desarrollo, Instituto Internacional de Estudios Sociales de la Universidad Erasmus, La Haya, Holanda
• Pages: 133-159

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Introducción

La puesta en marcha de reformas de sector público en África ha tenido como resultado algunos cambios en la forma en que la administración pública se organiza y funciona. Por ejemplo, la aplicación de algunos de los elementos de la Nueva Gestión Pública (NPM) (Barzelay, 1992; Christensen, 2002; Hood, 1991; Minogue, 1998; Polidano, 1999; Pollitt and Boukaert, 2000; Schick, 1996) ha suscitado un mayor uso de los mecanismos del sector privado en la prestación y administración de servicios del gobierno en circunstancias que nunca habían experimentado sus empleados (Minogue, 2001). Estos cambios han afectado a la estructura, sistemas, funciones, procedimientos y procesos organizativos de la administración gubernamental hasta el punto de que han tenido importantes implicaciones para el propio concepto de burocracia sobre el que se basaba nuestra comprensión de las prácticas de la administración pública (Denhardt, 1999; Hughes, 1998; Borins, 1995).

En tanto se definen y redefinen las estrategias de reforma del sector público, los administradores y gestores del gobierno han tenido que enfrentarse con una amplia serie de retos. En primer lugar, las cuestiones públicas con las que tratan diariamente, se han multiplicado, y muestran una mayor complejidad y también mayores aspectos técnicos. En segundo lugar, el clamor por la participación popular y por una gobernanza democrática significa que los procesos internos del gobierno, que los funcionarios han empleado durante siglos para servir a sus sociedades, tienen que adaptarse ahora a la demanda de expansión del "espacio democrático" para que incluyan protagonistas no estatales (Rosenbum, 2003). En otras palabras, los administradores públicos ya no son los únicos jugadores en la cancha pública. Los problemas públicos han venido siendo resueltos por medios no públicos. En tercer lugar, el papel, cada vez mayor, del sector privado a través de contrataciones externas, privatizaciones y otras formas de asociaciones público-privadas (PPPs) supone una enorme presión sobre los gobiernos para que se regule esta multiplicidad de actores (Awortwi, 2003). En un contexto en el que se pretendía que los gobiernos cambiaran su planteamiento de "funcionar" a "conducir", parece que hoy día es más fácil para éstos gestionar empresas y servicios directamente, más que formular líneas políticas, definir normas, inspeccionar, controlar, evaluar y hacer cumplir las leyes (Awortwi, 2002; Monteiro, 2003:82). En cuarto lugar, se espera que los funcionarios y políticos supriman la corrupción y las malas prácticas. Ello les ha presionado para que aumenten su sensibilidad hacia estándares de conducta éticos y profesionales. Los administradores y gestores públicos, que en el pasado se basaban en lo que prescribían las leyes administrativas, deben ahora navegar en un entorno en el que la diferencia entre lo ético y lo no ético no está, a menudo, tan claro, como solía estarlo.

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Para enfrentarse a tales retos, está meridianamente claro que los administradores y gestores del gobierno necesitan distintas clases de capacidades y no la doctrina tradicional del tipo Weber a la que se hallaban acostumbrados (Argyriades, 2003; United Nations, 2003). Y ello porque, casi en cada profesión, la aparición de nuevas circunstancias precisa del desarrollo de nuevas, y la redefinición de las existentes, capacidades. Las competencias son el conocimiento, capacidades, habilidades y formas de comportarse que un empleado aplica en su trabajo para llegar a los resultados requeridos por los objetivos estratégicos de la organización (CA-FRAD, 2001; Lock, 2001; Rosenbaum, 2003). Una encuesta de 2001 llevada a cabo por la Commonwealth Association for Public Administration and Management (CAPAM) determinó una serie de competencias necesarias para los gestores de alto nivel del servicio público en países en vías de desarrollo de la Commonwealth (Dra-per, 2003).

Para comprender cómo responden los gobiernos a los retos de las reformas del sector público, y especialmente a la introducción de la NPM en sus administraciones públicas, el presente artículo intentará alcanzar cuatro objetivos: (a) debatir sobre la administración pública que utiliza el modelo weberiano de burocracia y que ha introducido posteriormente algunos de los elementos de la NPM que han informado las reformas en muchos países desarrollados y en vías de desarrollo; (b) explicar brevemente la administración pública en África y resaltar que la formación es uno de los ingredientes fundamentales que se están utilizando para superar la distancia entre lo que prescriben las reformas y la competencia de los empleados del gobierno para ejercerlas; (c) utilizar Mozambique como caso de estudio para describir en qué forma se aplicaron algunos de los elementos de la NPM dentro del programa de reformas del sector público de este país, y, (d) finalmente, mostrar de qué manera está Mozambique desarrollando las competencias de sus administradores públicos utilizando nuevos planes de formación. Es importante poner de relieve los siguientes caveats: en primer lugar, el artículo no evalúa los resultados de los programas de formación, porque acaban de ser implantados y sería prematuro empezar ya a buscar pruebas de éxito o fracaso. Segundo, basándonos en nuestras intenciones de cumplir los cuatro objetivos mencionados, habrá variaciones considerables en el grado de detalle que podamos ofrecer en cada uno de los mismos.

Hemos dividido el artículo en cinco partes. La primera hace un breve repaso de la literatura sobre administración pública desde el punto de vista de la doctrina burocrática de Weber. En la segunda, se presentan los elementos de la NPM, en tanto que la tercera resalta las reformas de la administración pública en África y apunta a las competencias inadecuadas de que adolecen los administradores públicos: una de las debilidades fundamentales que afectará la implementación, con éxito, de las modelos de reforma. La cuarta afina el foco, para concretarse en la reforma del sector público en Mozambique e indica la manera en que este país ha aplicado algunos de los elementos de la NPM. La quinta parte se centra en la formación, y muestra cómo se rediseñan los planes de formación que aportarán la clase de competencias que los administradores públicos necesitan para responder a los retos que aporta la NPM a la administración gubernamental. En ésta parte se realizan algunas deducciones finales.

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El estudio adopta dos metodologías para mostrar la experiencia de Mozambique: (a) un estudio teórico de las estrategias de reforma del sector público de Mozambique y (b) reflexiones basadas en la experiencia de cinco años del autor, uno de los expertos a quienes se solicitó que revisaran y rediseñaran el programa profesional de formación para los administradores públicos en Mozambique, con la vista puesta en los objetivos establecidos en el programa de reforma del sector público.

Sector público y reformas de la administración pública

La reforma del sector público consiste en cambios deliberados, tanto de la estructura como de los procesos de las organizaciones públicas, con la finalidad de conseguir que funcionen mejor (Pollitt and Bouckaert, 2000:8). Frecuentemente, también, la reforma abarca a cambios necesarios de los sistemas a través de los que los empleados del gobierno son reclutados, formados, puestos al día, ascendidos, disciplinados y despedidos. La administración pública, por su parte, es un concepto organizativo, un sistema, una función, una construcción institucional, los procedimientos y procesos del gobierno (Kauzya, 2003:45). Se considera a Weber por el padre del concepto y estructura de la administración pública. De acuerdo con él, la burocracia es, técnicamente, el instrumento administrativo más eficiente para alcanzar los más altos niveles de actuación en cualquier organización. El tipo ideal de Weber comprende las siguientes proposiciones:

1. Con la finalidad de llegar a decisiones racionales, el funcionamiento del sector público debe ser decidido por los políticos e implementado por los funcionarios. Solo existe un interés fundamental: el público. Como resultado de ello, se realiza una distinción clara entre los recursos de la organización y los miembros que trabajan en ella.

2. Las tareas públicas deben estar organizadas de forma continua y reglamentada. El funcionario debe ocuparse estrictamente de llevar a cabo las tareas inherentes a la actuación administrativa.

3. Puesto que la administración está basada en documentos escritos, es preciso que haya individuos con una formación específica en las normas técnicas y legales, que administren las actuaciones públicas.

4. La unidad y las tareas que realiza deben estar organizadas jerárquicamente, apoyadas por autoridad y sanciones (véase Lane, 1995: 49-71).

Estas proposiciones revelan que el modelo ideal de Weber pone el acento en las normas y en adaptarse estrechamente a los procedimientos, en un entorno administrativo. La finalidad de seguir normas rígidas tiene por objeto garantizar la legalidad y el tratamiento equitativo para todos los ciudadanos, de forma que las actuaciones del gobierno sean...