¿Podría desarrollar la capacidad del Estado en el África Subsahariana el que éste se sostenga sobre los ingresos tributarios?

• Author: Wilson Prichard - David K. Leonard
• Position: Munk School of Global Affairs and Dpt. of Political Science, Universidad de Toronto - Equipo de Gobernanza, Institute of Development Studies (Sussex)
• Pages: 59-85

Ver notas ¹ y ²

Page 60

Introducción

El mundo académico y los países donantes vienen debatiendo, cada vez más, sobre el hecho de que los estados africanos pueden ampliar su capacidad administrativa mejorando los ingresos tributarios, y, en concreto, la recaudación de los tributos más importantes administrativamente hablando (DFID, 2009; Brautigam, 2008; Brautigam and Knack, 2004)³. La lógica de esta predicción es clara: la recaudación de tributos es una de las funciones administrativas más exigentes entre las que gestiona el estado y tiene que apoyarse fundamentalmente en información compartida y en la cooperación entre unidades del gobierno. En tal sentido, las mejoras dentro de este campo deberían exigir y dar lugar a que se produzcan grandes mejoras en la administración pública.

Y, sin embargo, aunque estos razonamientos son persuasivos, existen buenas razones para ser escépticos sobre la posibilidad de que las mejoras de un área de la administración puedan afectar, necesariamente, a otras. En concreto, esta teoría entra en conflicto con una línea de investigación bien desarrollada que plantea que "islotes" de eficiencia (o excelencia, o productividad) pueden existir incluso en la administración pública de estados que son conocidos por su bajo nivel de gober-nanza (por ejemplo, Daland, 1981; Grindle, 1997; Grosh, 1991; Leonard, 1990, 2008; Lundgren and Fischer, 1975; Schneider, 1991; Strauss, 1998; White, 1954, 1958). La hipótesis de los "islotes de eficiencia" plantea que distintas áreas de la administración funcionan a menudo en relativo aislamiento recíproco, cuyos resultados no se reflejan, frecuentemente, en ninguna otra. Si ello fuese cierto, las mejoras en la administración tributaria podrían existir durante largos periodos de tiempo sin que se reflejasen en una mayor calidad de la administración pública.

En el presente artículo analizaremos tanto la extensión como los límites de las pruebas en que se basa la afirmación de que una mejora en la recaudación tributaria puede ser la base para mayores perfeccionamientos de la administración pública. Pese a que esta hipótesis ha sido considerada con mayor atención últimamente, existen muy pocas pruebas reales, procedentes de fuentes cuantitativas o cualitati-

Page 61

vas, por lo que el presente estudio representa un primer impulso para comprobar empíricamente en varios países tal afirmación, usando métodos cuantitativos. Admitiendo que las técnicas y datos de que disponemos son imperfectos, y que se precisará realizar más trabajo en el futuro, creemos, sin embargo, que el presente análisis significa un paso importante en nuestra comprensión empírica de esta cuestión.

Nuestro planteamiento general sobre el análisis cuantitativo desea resaltar dos aspectos: simplicidad e intuición, al tiempo que pretende ser muy claro sobre las limitaciones de los datos, los métodos econométricos existentes y la especificación del modelo. Este planteamiento refleja un reconocimiento más amplio de las imperfecciones de los datos de los tributos y la gobernanza en varios países, así como del riesgo más general inherente al análisis econométrico de cuestiones complejas de ciencia política, usando conjuntos de datos relativamente reducidos (Beck and Katz, 1995; Beck, 2001; Wilson and Butler, 2007). En tanto tales limitaciones son significativas, deseamos, no obstante, mantener que este tipo de estudio sigue siendo valioso, ya que suministra una referencia analítica clara, aunque mínima, y comprueba si son plausibles o no las hipótesis existentes. Ello, a su vez, amplía inmediatamente nuestro conocimiento del tema investigado y ofrece un contexto valioso para futuras investigaciones⁴.

En último término, nuestros hallazgos son complejos, y sugieren la existencia de una relación histórica débil, aunque significativa, entre mejoras de la administración tributaria y un más amplio perfeccionamiento de la capacidad del estado. El análisis sugiere, aunque de forma ligeramente dubitativa, la existencia de un corte estructural en los datos de la década pasada, con mejoras en la actuación tributaria que no se han plasmado también en mejoras de la administración pública. En términos generales, los hallazgos sugieren que las mejoras en la actuación tributaria pueden ser un catalizador para mejoras de la administración pública, pero que tales avances están lejos de ser seguros y pueden depender de las características particulares de los programas de reforma tributaria.

La proposición teórica

La hipótesis de que un estado que se sostiene sobre ingresos generados por el propio país tendrá una capacidad administrativa mayor deriva, en origen, de datos históricos irrefutables, sobre todo de Europa. Que exista dependencia de los ingresos que genera el país requiere que el estado sea capaz de tener agentes eficaces en los rincones más lejanos de la sociedad (Tilly, 1990). De esta forma, un estado que disfrute de este tipo de fundamento fiscal tiene que tener, mínimamente, una

Page 62

capacidad administrativa proto-estatal. Esta lógica se demuestra aún más sólida en lo referente a estados que se basan en sistemas tributarios relativamente complejos, que no solamente demandan la presencia del estado, sino también la habilidad de controlar las actividades económicas de los sujetos tributarios.

Más allá de esta mínima relación, Brautigam (2008) y otros han debatido que las mejoras en la recaudación de ingresos pueden suscitar mucho mayores incrementos en la capacidad administrativa del estado. El ejemplo mejor documentado, y más persuasivo, procede de la Inglaterra del siglo XVII al XVIII. Brewer (1989) plantea que, enfrentada a la necesidad de ampliar los ingresos tributarios, la Oficina Británica de Arbitrios introdujo nuevas normas meritocráticas, profesionales y de formación que se convirtieron en el modelo de toda la administración pública, y que supusieron una ampliación de la demanda de burócratas cualificados. Este autor va más allá, afirmando que la recaudación tributaria exigía, al tiempo que estimulaba, el reforzamiento de otros aspectos de la administración pública. Por ejemplo, la recogida de datos sobre importaciones y exportaciones supuso un estímulo para la planificación económica, al tiempo que la necesidad de gravar las rentas exigió que el gobierno se implicase en diferentes sectores y actividades económicos.

El trabajo de Brewer y otros apunta hacia cuatro mecanismos que vinculan la recaudación tributaria con una mayor capacidad del estado. En primer lugar, las reformas en la administración tributaria pueden suscitar innovaciones administrativas, tales como el crecimiento de la meritocracia o la mejora del control interno, innovaciones que, a continuación, se diseminaron por toda la función pública. En segundo lugar, la reforma tributaria puede originar que las unidades relacionadas con la recaudación tributaria, como los registros de empresas, la promoción de las inversiones extranjeras y los registros catastrales, se vean presionadas a mejorar. En tercer lugar, el deseo de ampliar la recaudación puede requerir que se amplíe la presencia del gobierno en zonas lejanas, expandiendo de esta forma el alcance de sus servicios. Y, en cuarto lugar, la recaudación de impuestos sobre las rentas puede generar datos e información esenciales para otras actividades del gobierno, como la planificación económica, la promoción empresarial o la focalización de servicios.

La lógica básica de esta hipótesis es suficientemente convincente como para que una serie de estudiosos haya elegido, de hecho, utilizar la actuación tributaria como indicador directo de una capacidad estatal amplia (Arbetman-Rabinowitz and Johnson, 2007; Lieberman, 2002; Leonard and Strauss, 2003). Pero, incluso aunque la tributación sea un indicador efectivo de la capacidad estatal, ello no nos indica si la tributación ha sido la causa de más amplias mejoras en la administración pública.

Desgraciadamente, existen pocos datos concretos sobre el tema de la tributación como causa de mayores cambios en la capacidad estatal. La excepción más notable es el trabajo de Kiren Chaudhry (1997), que estudió las implicaciones de la brusca caída de los niveles de tributación en Arabia Saudí y Yemen tras haber tenido acceso a amplios ingresos que no procedían de aquélla. Esta estudiosa llega a la conclusión de que la caída de la tributación produjo un brusco declive en la capacidad del estado, explicando, en relación con Arabia Saudí, que "con el descenso de la DZIT (la administración tributaria) el único método para recoger datos econó-

Page 63

micos era el uso de contratos para proyectos del gobierno y estadísticas de aduanas. Se atrofiaron otras formas de verificación e información independientes, y se iniciaron megaproyectos (por el Ministerio de Finanzas) en una ciega euforia de gasto estatal" (125). Además de este trabajo, el conjunto de los datos, o es anecdótico, o es residual a la investigación sobre temas relacionados con la tributación (véase Prichard, 2010, para un resumen de tales datos).

Así, lo que resta es una convicente propuesta teórica que se apoya en ejemplos históricos, pero de la que casi no existen datos contemporáneos que la confirmen. Esta ausencia de datos es significativa, porque la posibilidad alternativa: que la recaudación y administración de tributos perfeccionadas no tienen por qué "derramarse" sobre otras áreas de la administración pública, también es muy plausible. Tal posibilidad...