Derechos humanos y competencia exclusiva del Estado en materia de nacionalidad

Autor:Sixto A. Sánchez Lorenzo
Cargo:Catedrático de Derecho internacional privado Universidad de Granada
Páginas:111-133

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Introducción

1. Más allá del comprensible revuelo mediático y político, la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH) de 28 de agosto de 20141 merece un análisis jurídico de sus fundamentos jurídicos y, más allá, invita a una refiexión perfectamente trasladable a la jurisprudencia del TEDH acerca de los riesgos implícitos en el propio sistema de protección internacional de derechos humanos. Conviene no olvidar que el modelo de protección de la Convención Americana de Derechos Humanos de

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1969, también conocida como Pacto de San José de Costa Rica, se inspiró en buena medida en el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950, y en particular mantiene el papel que ésta atribuyó originalmente a la Comisión, cuyo filtro fue eliminado, por fortuna, del mecanismo europeo a través del Protocolo núm. 11 de 1998.

Comparativamente, el Pacto de San José pareció desde un principio apostar por un modelo ambicioso en la formulación misma de los derechos humanos, más extensa que la europea, pero ha sido especialmente la jurisprudencia de la CIDH la que ha apostado por una lectura de ciertos derechos fundamentales que, más allá del desarrollo progresivo del Derecho internacional, ha sido tildado en ocasiones de excesivamente «politizado», en particular por el alcance de algunas decisiones recientes en materias políticamente sensibles, como la medioambiental. Las características de la OEA, institución en la que se incardina la Convención, tampoco han ayudado a acallar las protestas de algunos Estados ni a disipar todas las dudas sobre el funcionamiento del sistema.

La protección de los derechos humanos constituye un ámbito políticamente sensible. La propia debilidad de los sistemas de protección, amparados en realidad en el valor ejemplificativo de los informes y en la aceptación por los Estados de la eficacia obligatoria de las decisiones adoptadas por los órganos jurisdiccionales, implica la necesidad de conformar un consenso y una implicación fuerte de los Estados con el mecanismo de protección. La imparcialidad y buen juicio de los jueces constituye una pieza maestra del sistema, pues cualquier mancha en una exquisita división de poderes puede generar una merma de la reputación que se espera de un modelo de protección internacional. De ahí que la dependencia política de órganos como la Comisión constituya un déficit democrático importante en la gestión del sistema. El éxito del modelo europeo en los últimos tiempos sin duda se asienta en el prestigio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y en la aceptación de sus decisiones en el marco europeo, si bien el colapso del Tribunal, incumpliendo los propios plazos con que mide las garantías procesales en las jurisdicciones nacionales, hace peligrar el modelo, que amenaza con morir de éxito.

El modelo interamericano, más audaz en buena medida, se encuentra actualmente en entredicho, y la Sentencia de 28 de agosto de 2014 no coadyuva en modo alguno al crédito que merece el mecanismo. Para comprender su alcance, que ha acabado con una sorprendente decisión del Tribunal Constitucional dominicano declarando la nulidad de la aceptación por el gobierno dominicano de la jurisdicción de la CIDH, conviene hacer mención a los hechos y, sobre todo, al contexto de la decisión.

1. Los hechos y el contexto

2. La sentencia, en concreto, trae causa o se relaciona, siguiendo la calificación de la Comisión, con la detención arbitraria y expulsión sumaria del

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territorio de República Dominicana de presuntas víctimas haitianas y dominicanas de ascendencia haitiana, incluidos niñas y niños, sin el seguimiento del procedimiento de expulsión normado en el Derecho interno. La Comisión formuló conclusiones imputando a la República Dominicana la violación de los derechos a la personalidad jurídica, a la integridad personal, a la libertad personal, a las garantías judiciales, a la protección a la familia, a los derechos del niño, a la nacionalidad, a la propiedad, a la circulación y residencia, a la igualdad y no discriminación, y a la protección judicial, consagrados en los arts. 3, 5, 7, 8, 17, 19, 20, 21, 22.1, 22.5, 22.9, 24 y 25 de la Convención Americana. En particular, la Comisión consideró que existían una serie de impedimentos para que los migrantes haitianos pudieran inscribir a sus hijos e hijas nacidos en territorio dominicano, y para la obtención de la nacionalidad dominicana por parte de las personas de ascendencia haitiana nacidas en la República Dominicana. Entre otras consideraciones, la Comisión hizo referencia a «los impedimentos existentes para conceder la nacionalidad a las personas nacidas en territorio dominicano, a pesar de que el Estado recepta el principio de ius soli». Éste fue el punto del litigio que originaría el fallo más controvertido de la CIDH, sobre el que versará la presente nota.

  1. El contexto demográfico en las relaciones de vecindad entre Haití y la República Dominicana es esencial para comprender el alcance político de la decisión. Haití es un Estado fallido, que arrastra las consecuencias de una política colonial lamentable. En términos jurídicos, cabría plantearse si se dan en Haití las condiciones elementales para merecer la consideración jurídica de «Estado», que requiere, además de un territorio y una población, un elemento de mínima organización, que cabe poner en duda. Haití y la República Dominicana se reparten el territorio de La Española. Con poblaciones muy similares, Haití ocupa un tercio de la superficie de la isla, por lo que su densidad de población es casi el doble. Ambos países presentan credenciales económicas muy diferentes y están separados por más de sesenta Estados en la lista relativa al índice de desarrollo humano.

    Como consecuencia, la República Dominicana ha recibido oleadas de inmigración ilegal de cientos de miles de haitianos, asentados como braceros en «bateyes», poco a poco erigidas en comunidades permanentes, muchas veces marginales. En el año 2000, se calculaba ya en un 6 por 100 la población haitiana en la República Dominicana, buena parte de ella compuesta por trabajadores temporales indocumentados. Hoy en día, la población de origen haitiano se cifra en el entorno de 1.200.000 personas.

  2. En el momento en que ocurren la mayoría de los hechos litigiosos, a finales de los años noventa, la Constitución de la República Dominicana de 1994 (art. 11) reconocía el derecho a la nacionalidad dominicana por ius soli a los nacidos en territorio dominicano, salvo que se tratara de hijos de personas en representación diplomática o «en tránsito» en el país. La STC dominicana 0168/13, de 23 de septiembre2, distinguió el concepto de extranjero «en

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    tránsito» y «transeúnte»: mientras que transeúnte es el extranjero que se encuentra de paso por territorio dominicano con destino al exterior (sección V del Reglamento de Migración núm. 279, de 12 de mayo de 1939), el concepto de extranjero «en tránsito» es más amplio, y se refiere a los extranjeros «no inmigrantes», tales como los jornaleros temporeros ayunos de identificación personal. Semejante distinción implicó el no reconocimiento del ius soli a los hijos de extranjeros que residían ilegalmente en territorio dominicano. La Constitución de 2010 despejó cualquier duda, añadiendo a las excepciones tradicionales al ius soli la referida a las «hijas o hijos de extranjeros que residan ilegalmente en territorio dominicano» (art. 18.3).
    5. En República Dominicana la expedición de la cédula de identidad y electoral se lleva a cabo sobre la base del acta de nacimiento, que conforme al art. 46 de la Ley 659 de Actos de Estado Civil obliga a hacer constar a su vez la identificación y la cédula personal de identidad de los progenitores. La práctica habitual en muchos registros de no comprobar la identidad y residencia legal de los progenitores extranjeros dio lugar a actas de nacimiento claudicantes, que posteriormente amparaban emisiones de cédulas de identidad incorrectas, circunstancia que atajaron resoluciones y circulares de 2007, fecha en que se abrió además un Libro del Registro específico para nacidos de madre extranjera no residente. La STC 0168/2013, de 23 de septiembre, abordó esta cuestión y ordenó una auditoría minuciosa de los librosregistros de nacimientos y, a resultas, una lista de extranjeros irregularmente inscritos y documentados en una situación anterior, que se beneficiarían de un programa de regularización. El mandato dio lugar en 2013 a un Decreto de regularización de extranjeros y a la Ley 169-14, de 23 de mayo de 2014, que, junto a su desarrollo reglamentario por Decreto 250-14, de 23 de julio de 2014, procedió a regularizar las actas del estado civil y a crear un registro de extranjeros conforme asimismo a la Ley General de Inmigración 285-14.

2. La decisión de la CIDH

6. La Corte resuelve en primer término las excepciones preliminares por falta de agotamiento de recursos internos e incompetencia de la Corte ratione temporis y ratione personae, así como ciertas cuestiones previas relativas a la legitimación de ciertos peticionarios y al marco fáctico acreditado por la Comisión.
7. Buena parte de la relación de hechos de la sentencia se detiene en la eventual discriminación contra la población haitiana por parte de la sociedad dominicana, en particular desde el punto de vista de la discriminación racial (§§ 159-162). Otro aspecto esencial se...

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