El derecho de los cursos de agua internacionales
| Author | Laura Movilla Pateiro |
| Profession | Profesora del área de Derecho Internacional Público de la Universidad de Vigo |
| Pages | 61-91 |
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Incluimos bajo la denominación de Derecho de los Cursos de Agua Internacionales al conjunto de normas que en sus inicios se refirió a la regulación de los cursos de agua como vía de navegación y que en la actualidad se centra sobre todo en la regulación de los usos diferentes a esta actividad y cuyo objetivo principal es evitar conflictos entre los Estados co-ribereños en la gestión y distribución del agua. Como veremos en la siguiente Parte de este trabajo, estos Estados que comparten un curso de agua ostentan sobre ellos una soberanía limitada, dando lugar a una comunidad de intereses sobre los mismos y a numerosas muestras de cooperación, que se manifiesta de forma destacada en la celebración de tratados y en la creación de instituciones conjuntas para su gestión. Al mismo tiempo, el objeto de la regulación se ha ido ampliando desde el simple río internacional a sus afluentes y aguas subterráneas conectadas, extendiéndose en ocasiones a la cuenca hidrográfica en su conjunto, del mismo modo que también se han ido diversificando los usos que se hacen de estas aguas.
Dado el particularismo que presenta esta materia, pues cada curso de agua internacional posee unas características hidrogeológicas, geográficas, climáticas, políticas, sociales y culturales propias72, la fuente principal de su re-
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gulación la constituyen los cientos de tratados bilaterales o multilaterales que los Estados ribereños de un mismo curso de agua han celebrado para regular determinados aspectos de su gestión. No obstante, se hace necesario señalar que la regulación de los cursos de agua internacionales a través de tratados específicos para cada uno de ellos presenta varias limitaciones. En primer lugar, no todos los cursos de agua internacionales cuentan con un tratado que los regule, de modo que se calcula que 158 de las 263 cuencas internacionales identificadas no posees ningún tipo de marco de cooperación. En segundo lugar, no todos los Estados ribereños de un determinado curso de agua son parte de los acuerdos multilaterales que rigen sobre el mismo, lo cual da lugar a una «gobernanza fragmentada» de dichas cuencas73. Puede citarse como ejemplo el Acuerdo de cooperación para el desarrollo sostenible de la cuenca del Río Mekong, que fue firmado en 1995 por Camboya, Laos, Tailandia y Vietnam, y del que no son miembros los otros dos Estados ribereños: Myanmar y China74. En tercer lugar, no todos los cursos de agua de una cuenca se encuentran regulados por el tratado que rige la misma. Sería el caso, por ejemplo, del Lago Michigan, que a pesar de pertenecer a la cuenca de los Grandes Lagos compartida entre Estados Unidos y Canadá –sobre la que existe un tratado y una comisión internacional–, Estados Unidos lo sigue considerando bajo su soberanía por encontrarse situado enteramente en su territorio75.
Esta regulación particular de cada curso de agua internacional junto con la «atracción territorial» que los Estados suelen ejercer sobre ellos76,
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ha dado lugar a dificultades tanto a la hora de identificar normas generales como de elaborar tratados con vocación universal, si bien desde agosto de 2014 se encuentra en vigor una convención de vocación de universalidad en el ámbito de los usos de los cursos de agua distintos de la navegación fluvial: la Convención de Nueva York, de 1997.
En el presente capítulo vamos a hacer un recorrido por esta evolución tanto en los usos regulados como en el objeto de la regulación del Derecho de los Cursos de Agua Internacionales.
Históricamente, los principales usos de los recursos hídricos que fueron objeto de atención por el Derecho Internacional fueron su utilidad como frontera y como vía de navegación. Sin embargo, sus usos se han multiplicado de forma exponencial durante los dos últimos siglos, gozando en la actualidad de una atención preferente los distintos a la navegación, en los que nos centraremos en más detalle, al ser también los que nos van a interesar en relación con los acuíferos transfronterizos.
Como es sabido, las fronteras entre dos o más Estados vienen determinadas en ocasiones por un elemento geográfico, el cual puede ser un curso de agua internacional. En este caso, lo más frecuente es que la frontera se establezca a lo largo de la línea mediana de los cursos de agua no navegables y en el thalweg77en el caso de las navegables. No obstante, no existirían reglas de validez general y las soluciones se habrían ido formulando caso por caso a través de tratados específicos78.
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En cuanto a la utilización de los cursos de agua internacionales como vías de navegación para el transporte y el comercio, su regulación despuntó sobre todo a partir de mediados del siglo XVIII, coincidiendo con la progresiva consolidación de una sociedad internacional basada en un sistema de Estados tras la desintegración de los grandes imperios. En el contexto europeo y del liberalismo económico y comercial del siglo XIX, el Acta final del Congreso de Viena, de 1815, consagró el principio de libertad de navegación por los ríos internacionales a favor de todos los Estados, fuesen o no ribereños de los mismos. Posteriormente, este régimen se concretó en tratados específicos entre los Estados ribereños de un mismo curso de agua internacional como el Elba, el Escalda, el Mosa, el Rin o el Danubio. Además, en la Conferencia de Berlín de 1885, se proclamó esta libertad de navegación en relación con los ríos Congo y Níger. Más tarde, el Tratado de Versalles, firmado tras el fin de la Primera Guerra Mundial en 1919, además de internacionalizar una serie de ríos (art. 331) previó la conclusión de un tratado multilateral al respecto en el seno de la Sociedad de Naciones. No obstante, ese tratado, la Convención sobre el régimen de las vías navegables de interés internacional, y su Estatuto, firmados en Barcelona el 20 de Abril de 1921, tan sólo fueron ratificados por un escaso número de Estados.
En relación con ello vemos como, en los años siguientes y, sobre todo, tras la Segunda Guerra Mundial, se aprecia una regresión de la internacionalización de los cursos de agua internacionales y el paso hacia una regionalización de los mismos. Este fenómeno se refleja en una limitación efectiva de la navegación fluvial, así como en acontecimientos como la negativa soviética a las pretensiones norteamericanas de internacionalización de los ríos, o la
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reticencia de los nuevos Estados a acatar normas en cuya elaboración no habían participado y que veían como un instrumento de neocolonialismo79.
En consecuencia, no existiría en la actualidad una norma general de libertad de navegación, aunque sí puede considerarse como norma consuetudinaria esta libertad respecto de los buques con bandera de los Estados ribereños en las partes navegables del curso de agua, la cual revestiría especial importancia para aquellos barcos de Estados sin litoral que buscan el acceso al mar80. No obstante, habrá que atender a lo establecido por los tratados que regulan cada curso de agua internacional en particular para saber cuál es el régimen concreto aplicable.
Junto a la navegación y otros usos tradicionales –como los domésticos, para la producción de alimentos y ciertos usos culturales–, van a surgir otros nuevos usos de los cursos de agua internacionales a los que el Derecho Inter-nacional deberá prestarle atención, sobre todo tras la Revolución Industrial. Se trata de los usos industriales, para la producción de energía hidroeléctrica y de recreo. Estos nuevos usos, añadidos al aumento de la cantidad de agua usada para la producción de alimentos y para usos domésticos como consecuencia del aumento de la población mundial y el desarrollo económico –en la actualidad, se estima que el 70 % del agua que se explota en el planeta se usa para irrigación, el 20% en la industria y el 10% restante se refiere a usos domésticos81– aumentó la presión sobre los recursos hídricos y la tensión
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entre diversos usos y usuarios. Asimismo, debe tenerse en cuenta que, a diferencia de la navegación, los demás usos de los cursos de agua tienen carácter privativo en el sentido de que si un Estado detrae caudales de agua en su territorio, está privando a otros Estados ribereños de la utilización de esos caudales82. Habría que añadir también la existencia de usos «ecológicos», es decir, aquellos relacionados con las funciones naturales del agua como los que ejerce en relación con los ecosistemas acuáticos, el ciclo hidrológico o como parte del ecosistema mundial83y que empiezan a tener relevancia a través de enfoques integrados de su gestión o la aplicación de un enfoque ecosistémico en su regulación. Todo ello puso de manifiesto las limitaciones de las normas existentes y la necesidad de preservar y proteger estas aguas.
Como adelantábamos, dado el particularismo que presenta esta materia, los distintos tratados internacionales celebrados entre los Estados co-ribereños de un mismo curso de agua internacional suponen la fuente normativa principal del Derecho de los Cursos de Agua Internacionales, también y sobre todo en el ámbito de los usos distintos de la navegación fluvial. Y, aunque ello ha dificultado el establecimiento de normas generales en la materia, sí pueden identificarse ciertas normas consuetudinarias básicas, que se recogen en la recientemente en vigor Convención sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación, de Nueva York, de...
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