El consejo de seguridad y la defensa de los derechos humanos. Reflexiones a partir del conflicto de Kosovo

• Author: Santiago Ripol Carulla
• Position: Profesor Titular de Derecho Internacional Público, Universidad Pompeu Fabra (Barcelona)
• Pages: 59-87

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Introducción

1. El 23 de marzo de 1999, Javier Solana, Secretario General de la OTAN, se dirigió al Comandante Supremo Aliado en Europa (Supreme Allied Commander Europe, SACEUR), General Clark, autorizándole para iniciar las operaciones aéreas en la República Federativa de Yugoslavia (RFY) ¹. Desde esta fecha y hasta el 9 de junio la aviación de la OTAN bombardeó prácticamente de forma diaria el territorio de Yugoslavia.

Los días inmediatamente posteriores al inicio de los bombardeos aéreos sobre Yugoslavia, el Consejo de Seguridad se reunió con carácter urgente en dos ocasiones. La primera vez lo hizo el día 24 de marzo. Fue una reunión convocada a instancias de la Federación Rusa con el objeto de considerar «una situación extremadamente peligrosa causada por la acción unilateral de los Estados miembros de la OTAN contra la Re-Page 60pública Federativa de Yugoslavia» ². La segunda ocasión fue el día 26 de marzo a propósito de una propuesta de resolución presentada por Bielorrusia, India y la propia Rusia condenatoria de la acción de la OTAN, en la que se exigía el cese inmediato del uso de la fuerza contra Yugoslavia y una vuelta urgente a las negociaciones. Dicha propuesta fue rechazada por 12 votos en contra, 3 votos a favor y ninguna abstención ³.

Las discusiones en el seno del Consejo de Seguridad son expresión cualificada del debate político generado por la acción de la OTAN y de sus Estados miembros. A este debate seguirá, sin duda, un debate doctrinal sobre su calificación y valoración ⁴.

Una de las líneas de discusión que se apunta gira en torno a la virtualidad del sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas como un instrumento válido para la defensa de los derechos humanos. Ciertamente, los argumentos vertidos por los Estados occidentales y por la propia OTAN para justificar su acción recogen la idea de que en Kosovo tan sólo se daba una crisis humanitaria para cuya resolución el Consejo de Seguridad nada -o poco más- podía aportar.

I Valoraciones del empleo de la fuerza armada por la OTAN sobre el territorio de la República Federativa de Yugoslavia

A) Acción contraria al derecho de la Carta de las Naciones Unidas

2. Tanto los trabajos doctrinales como el debate vivido en el Consejo de Seguridad tienen un denominador común: la consideración de la acción de la OTAN como una acción contraria a la Carta de las Naciones Unidas. Todos los autores que se han expresado al respecto coinciden en señalar que la acción de la OTAN es contraria a la Carta de las Naciones Unidas, ya que ha habido un uso (y una amenaza) de la fuerza armada sin la autorización previa del Consejo de Seguridad; hay coincidencia también en que esta acción no se corresponde con el supuesto de legítima defensa previsto en el artículo 51 de la Carta.

Esta consideración está presente también en las posiciones de los Estados miembros del Consejo de Seguridad que participaron en los debates mencionados, siendo así que la calificación hecha por Rusia, China y Yugoslavia de la acción de la OTAN y de sus Estados miembros como una acción contraria a la Carta de las Naciones Unidas no fue en ningún momento directamente contestada por los países occidentales.

Para los primeros, la acción de la OTAN es una violación flagrante del articulado de la Carta (Rusia), un atentado directo al principio de soberanía e integridad territo-Page 61rial de Yugoslavia (China), una intromisión en los asuntos internos de un Estado miembro de la ONU y un acto de agresión (Yugoslavia). En cualquier caso, los representantes de estos tres Estados coincidieron en señalar que la decisión de la OTAN había obviado el sistema de seguridad colectiva del capítulo VII de la Carta ⁵.

B) Dos argumentos de justificación:

a) Acción adoptada en el desarrollo de las resoluciones del Consejo de Seguridad;

3. Como se ha indicado, los países miembros de la OTAN que participaron en los debates del Consejo de Seguridad guardaron silencio ante tales aseveraciones. La defensa de su acción se hizo principalmente a partir de dos argumentos. El primero, que sólo quedó expresado de forma clara por el Sr. van Walsum, representante de los Países Bajos, trató de dar anclaje jurídico a la acción de los Estados miembros de la OTAN en una resolución del Consejo de Seguridad, en concreto la Resolución 1203 (1998), de 24 de octubre. En ella, el Consejo apoyó y respaldó los acuerdos firmados en Belgrado entre la RFY y la OSCE, por una parte, y la OTAN, por otra, y exigió la pronta y completa aplicación de los mismos por Yugoslavia. En consecuencia, para el representante de Holanda en el Consejo, «la acción de la OTAN deriva directamente de la Resolución 1203, en conjunción con el flagrante incumplimiento por parte de Yugoslavia. Dada la complejidad del fondo del asunto -añadió-, no puede permitirse que la acción sea considerada como un uso unilateral de la fuerza» ⁶.

Esta línea argumental coincide con la posición defendida por la OTAN, que en diversos documentos se ha esforzado por señalar que el empleo de la fuerza armada, lejos de ser una medida aislada, es una decisión adoptada en el marco de un proceso más amplio de búsqueda de una solución pacífica al conflicto de Kosovo. Se trata de un proceso desarrollado inicialmente al margen del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, cuya preparación ha recaído esencialmente en el Grupo de Contacto, pero que ha contado desde los primeros momentos de su gestación con el aval del Consejo de Seguridad. En este proceso de negociación la OTAN ha colaborado activamente desde una posición de lealtad hacia la ONU ⁷. La declaración leída por el Secretario General de la OTAN para informar a la prensa del inicio de las operacionesPage 62 aéreas en territorio yugoslavo incluía, por ejemplo, una referencia al apoyo que la OTAN había dado a las Resoluciones del Consejo de Seguridad ⁸. Esta misma idea aparece también en la Declaración sobre Kosovo adoptada por los Jefes de Estado y de Gobierno que participaron en la cumbre del Consejo del Atlántico Norte en Washington los días 23 y 24 de abril de 1999 ⁹.

Esta argumentación de la OTAN y de algunos de sus Estados miembros encuentra respaldo en el hecho de que la Resolución 1203 se refiere directamente a las actividades de la OTAN (como también a las de la OSCE). Por lo demás, la actitud de silencio mantenida por el Consejo de Seguridad y la Asamblea General de las Naciones Unidas ante la decisión adoptada el 13 de octubre de 1998 por el Consejo del Atlántico Norte de amenazar con el uso de la fuerza armada al Gobierno de Milosevic como una medida de presión para que éste cumpliera la Resolución 1199 del Consejo parece confirmar, cuando menos, una aceptación tácita por parte de estos órganos de la posición de la OTAN. Esta aceptación resulta aún más evidente a la luz del discurso pronunciado el 28 de enero de 1999 por el Secretario General de la ONU en la sede de la OTAN (Bruselas). En dicho discurso no se menciona siquiera la decisión de la OTAN a la que hemos hecho referencia y, por el contrario, se destaca y valora positivamente la cooperación entre ambas organizaciones tal y como se ha llevado a efecto hasta la fecha con motivo de la crisis en Kosovo ¹⁰. En este sentido, procede mencionar también la Declaración sobre Kosovo realizada por el Secretario General de la ONU el día 9 de abril de 1999, esto es, más de quince días después de que la OTAN iniciara sus bombardeos sobre Yugoslavia. El texto de esta declaración fue enviado al Presidente del Consejo de Seguridad, al Secretario General de la OTAN y al Presidente Milosevic. En ella, K. Annan reiteró las condiciones que el Gobierno yugoslavo debía aceptar y cumplir y supeditó el fin de los bombardeos de la Alianza a la aceptación por las autoridades yugoslavas de dichas condiciones ¹¹.

Esta última posición de la ONU de asentimiento implícito de la acción de la OTAN ha quedado finalmente confirmada por la Resolución 1244 (1999), de 10 de junio. La Resolución no condena ni deplora la acción de la OTAN y, en cambio, sí hace lo propio con los actos de violencia perpetrados contra la población de Kosovo y con los actos terroristas de las partes enfrentadas. Como si nada hubiera pasado desde laPage 63 aprobación de la Resolución 1160 (1998), como si la acción de fuerza de la OTAN sobre Yugoslavia no se hubiera producido, la Resolución 1244 (1999) considera el conflicto de Kosovo como un enfrentamiento única y exclusivamente entre el Gobierno yugoslavo y el Ejército de Liberación de Kosovo. Y se felicita porque finalmente las autoridades yugoslavas hayan aceptado los principios propuestos en su día para dar una solución pacífica al conflicto.

b) Acción obligada por razones de humanidad

4. Pero esta línea argumental apenas aparece en las posiciones de los países miembros de la OTAN...