Estados débiles y estados fracasados

• Author: Carlos Jiménez Piernas
• Position: Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Alcalá
• Pages: 11-49

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1. Los estados vulnerables: un fenómeno universal que exige una aproximación interdisciplinar

Se suele citar el final de la guerra fría, la revisión de las ayudas que en el marco de la política de bloques se prestaba a los Estados adictos sin atender a más consideraciones, y el proceso de globalización de la economía y de la sociedad, que ha agudizado las diferencias entre Estados y ha ofrecido grandes oportunidades para el desarrollo de toda clase de actividades ilegales, al calor de los avances tecnológicos en las comunicaciones y transportes, como las causas que han exacerbado un fenómeno que viene de lejos, el de los Estados vulnerables ¹, pero que está evolucionando y convirtiéndose en un auténtico desafío para la estabilidad y seguridad del sistema internacio-

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nal. A efectos puramente introductorios, se entiende por Estado vulnerable in genere el que es incapaz de proporcionar seguridad y servicios públicos básicos a una parte significativa de su población; enseguida complicaremos esta noción elemental. Advertimos de inmediato que no hay Estados que sean vulnerables sino, más bien, Estados que están en situación de vulnerabilidad. Resulta más objetivo y neutral evitar el verbo ser y recurrir al verbo estar. Por tanto, no pretendemos formular juicios ontológicos sobre esos Estados, sino estudiar situaciones y circunstancias reales. No se intenta elaborar un discurso neocolonialista, imperialista o hegemónico al calor de este fenómeno; sobre todo porque no nos plantearemos qué hacer para sacar a esos Estados de la situación en que se encuentran. Sólo buscamos comprender y describir el fenómeno.

Sirva esta declaración de intenciones para soslayar toda la literatura crítica sobre la materia, vinculada al eterno debate sobre la cooperación al desarrollo que merezcan los Estados más vulnerables. Como es bien sabido, y entre otros argumentos, se cuestiona la prevalencia de la seguridad nacional de los fuertes frente a la seguridad humana de los débiles, la introducción de conceptos netamente occidentales y el desprecio de otras realidades culturales, la necesidad de superar el discurso de la incapacidad o ineficiencia del gobierno de turno en favor del objetivo de un desarrollo sostenible que priorice la satisfacción de las necesidades básicas de la población, y la conveniencia de prestar atención a los factores globales o sistémicos que inter-vienen e influyen en estas situaciones ². Sin despreciar este debate ideológicamente enconado, que gira sobre todo en torno a la cooperación al desarrollo, confiamos en mantenerlo al margen, aunque aparecerá inevitablemente a lo largo del trabajo. También advertimos sobre la conveniencia de excluir toda la literatura sobre la definición y clasificación de los conflictos in genere, ya sea desde una perspectiva interna o internacional; las situaciones de vulnerabilidad no deben confundirse necesariamente con las de conflicto, ya se trate de un conflicto armado interno o de otras formas de conflicto. Aunque se entremezclen en la realidad y haya que ocuparse del tema.

Constituye, desde luego, una desgraciada paradoja que el retroceso sufrido por los regímenes totalitarios desde hace dos décadas, que hacían del Estado un ente omnipresente y despótico, fuente de toda clase de crímenes y horrores, se haya acompañado del protagonismo de un fenómeno contrapuesto, el de la vulnerabilidad del Estado, pero que puede provocar como viene sucediendo efectos igualmente nocivos, sobre todo graves y masivas violaciones de los derechos humanos. De hecho, las consecuencias de tantas situaciones de vulnerabilidad están siendo de tal calibre para ciertos subsistemas regionales y por ende para el sistema internacional ³, que sería miope ignorar el fenómeno que nos va a ocupar.

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En efecto, el sistema internacional se enfrenta a un conjunto de disfunciones que tienen su origen en dichos Estados y que éstos padecen (no conviene olvidarlo) en primera persona, pero que también exportan fuera de sus fronteras, a veces a miles de kilómetros de distancia ⁴. Los atentados del 11 de septiembre de 2001 fueron una clara señal de alarma. El fenómeno ha generado una ingente documentación y bibliografía procedente de distintas ciencias sociales, mucha de ella en formato electrónico, aunque de calidad muy desigual ⁵. Nuestra doctrina también se ha ocupado del tema, incidiendo en aspectos teóricos ⁶ y en problemas relacionados con la seguridad internacional y la protección de los derechos humanos y el Derecho internacional (DI) humanitario ⁷; se trata de ejercicios circunscritos a fines muy concretos, que no son los que aquí perseguimos.

Entre los objetivos principales de este trabajo se cuenta, en primer lugar, poner de relieve el alcance universal del fenómeno y la conveniencia de estudiar la práctica internacional desde una perspectiva general. Porque este fenómeno no responde a ninguna idiosincrasia particular al margen de las peculiaridades que lo caracterizan en uno u otro subsistema regional, ni tam-

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poco atiende a un proceso de sectorialización que explique centrar el análisis del mismo en la cooperación al desarrollo. Por ejemplo, América Latina es la región más desigual y violenta del mundo; en esta región, las situaciones de vulnerabilidad ofrecen la peculiaridad de una intensa conflictividad social y política, y un grave fenómeno de inseguridad interna a causa de la pujanza del narcotráfico, el crimen organizado y la violencia ⁸. En África, como luego veremos, la peculiaridad principal radica en la actividad de grupos armados más o menos organizados que impugnan la autoridad del gobierno y usurpan sus funciones en partes del territorio del Estado. En segundo lugar, deseamos subrayar la conveniencia de un abordaje interdisciplinar para comprender y describir mejor el fenómeno ⁹; en concreto, proponemos un análisis que no desmerezca los avances hechos en su estudio desde otras disciplinas científicas, pero que valore la utilidad de los conceptos y categorías procedentes de los estudios internacionales. En nuestra opinión, la definición del fenómeno se presenta hoy en términos que exigen una reflexión interdisciplinar, plan-teada también desde la óptica de las Relaciones Internacionales y el DI, y no sólo desde la Ciencia Política y la Economía. Por ello, desde un punto de vista metodológico, sugerimos la incorporación de criterios jurídicos o normativos stricto sensu. En tercer y último lugar, proponemos ordenar el fenómeno mediante una tipología que ayude a distinguir y definir (una aclaratio terminorum) las situaciones en presencia y que resulte también útil para enfrentarlo a fin de preservar la estabilidad y seguridad del sistema.

En este sentido, recomendamos sobre todo la consulta de la documentación oficial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de otras organizaciones internacionales universales y regionales (como el Banco Mundial, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, OCDE, o la UE), a fin de obtener información directa y de calidad sobre las circunstancias y el

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iter seguido por un Estado en situación vulnerable. Estas fuentes de conocimiento oficiales son muy ricas y sugerentes. En particular, debe consultarse necesariamente la documentación emanada del Consejo de Seguridad (CDS) (Resoluciones del CDS y Declaraciones de la Presidencia) y de la Secretaría General (Informes del Secretario General al Consejo de Seguridad), y documentación aneja, siempre que se estudie una situación de crisis del Estado en la que haya intervenido o lo siga haciendo activamente la ONU ¹⁰. Toda esa documentación contribuirá a afinar y completar los análisis eminentemente cuantitativos a nuestra disposición procedentes de la Ciencia Política y la Economía. Asombra comprobar el número de trabajos de contenido libresco y que no contienen o apenas lo hacen información documentada sobre la práctica internacional, sobre todo de las organizaciones internacionales, en esta materia.

Conviene, pues, compensar una aproximación interna y centrada en el estudio de casos, muy habitual, con otra enfocada desde los estudios internacionales y de naturaleza general, porque los árboles no deben impedir que se vea el bosque. Además, el interés que el fenómeno despierta, por ejemplo en las organizaciones internacionales, no responde a razones caprichosas o caritativas sino muy obvias. En efecto, la estructura principalmente interestatal del sistema internacional obliga a ocuparse de un fenómeno que cuestiona la viabilidad del Estado, viga maestra de dicho sistema, y que puede someter a un serio riesgo la paz y la seguridad al menos de una determinada región, cuando no del sistema en su conjunto. Sin olvidar la incidencia del fenómeno en la política de ayuda pública al desarrollo, ya que las necesidades de los receptores de la ayuda y los resultados de la misma dependerán, entre otras circunstancias, de la situación concreta del Estado receptor; aunque hemos anticipado que evitaremos este tema por las razones ya expuestas. El fenómeno también puede perturbar a la estructura institucional del sistema, basada en la participación y colaboración de los Estados miembros en el buen funcionamiento de las organizaciones internacionales y en el cumplimiento de sus fines. Por eso, sugerimos definir el fenómeno alejándonos de una visión puramente interna del mismo.

En definitiva, parece inevitable...